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Accueil des jeunes enfants : pour un nouveau service public

 

B. UN ANCRAGE TERRITORIAL OU DES RÉALITÉS LOCALES

La cartographie de la scolarisation précoce distingue deux approches, soit un accueil de la totalité des enfants demandeurs soit un accueil de type expérimental. En matière d'offre de scolarisation à deux ans, les disparités régionales demeurent fortes.

1. De fortes disparités territoriales qui permettent de s'interroger sur la maîtrise de la politique de scolarisation précoce

Les taux de scolarisation des deux-trois ans présentent de fortes disparités spatiales. Ces disparités sont anciennes et tendent à perdurer malgré la baisse notable du taux de scolarisation depuis les années 2000.

Forte en Bretagne, dans le Nord, dans le Massif central et les Pays de la Loire, la scolarisation des enfants de moins de trois ans est beaucoup plus faible en Île-de-France, en Alsace et dans le Sud-Est. Figure en annexe du présent rapport un tableau récapitulatif des politiques académiques et départementales en matière de scolarisation à deux ans entre 1990 et 2007. Les évolutions récentes n'ont pas beaucoup modifié les écarts : les départements où les taux de scolarisation sont les plus élevés restent pour l'essentiel les mêmes, et inversement.

A la rentrée 2007, les taux de scolarisation à deux ans les plus élevés sont détenus respectivement par l'académie de Lille : 53,1 % et par celle de Rennes : 50,4 %. A contrario, en France métropolitaine, l'académie de Paris ne scolarise que 5,8 % des enfants de moins de trois ans, celle de Créteil et de Strasbourg 7,8 %. L'accueil préscolaire est plus développé dans les bassins industriels comme le Nord de la France pour des raisons d'ordre historique et culturel.

Certaines académies présentent une homogénéité entre départements, à l'exemple de l'académie de Rennes (50,4 %) : Côtes d'Armor : 51,2 %, Finistère : 62,1 %, Ille-et-Vilaine : 34,6 % et Morbihan : 59,9 %.

D'autres académies connaissent des contrastes extraordinaires entre départements, comme l'académie de Grenoble (13 %) : Haute-Savoie : 2,5 %, Savoie : 8,1 %, Isère : 8,1 %, Drôme : 30,4 %, Ardèche : 40,1 %.

Si on considère les contrastes entre départements, le Finistère avec un taux de 62,1 % et la Haute-Loire (60,9 %) se situent en pointe en matière de scolarisation à deux ans, tandis que cette composante est quasi-inexistante en Haute-Savoie (2,5 %), dans le Haut-Rhin (4,4 %) ou en Guyane (1,2 %).

Cette répartition géographique ne recouvre en rien ce qui était prévu par le législateur. Paradoxalement, compte tenu des préconisations de la loi d'orientation de 1989, ce n'est pas forcément dans les régions considérées comme défavorisées que les taux de scolarisation précoce sont les plus élevés. L'effort budgétaire de la part des pouvoirs publics semble porter davantage sur les communes rurales que sur les zones urbaines prioritaires. Il convient de préciser que les services du ministère de l'éducation nationale n'ont pas pu fournir à vos rapporteurs de données statistiques sur la scolarisation des enfants de deux ans en ZEP au niveau national.

Lors de leur audition par le groupe de travail, les inspecteurs généraux de l'éducation nationale ont ainsi indiqué que dans l'académie de Lille (53 %), les taux les plus faibles concernaient les villes de Maubeuge, de Roubaix (inférieur à 50 %), alors que les villes de Bondue, Marcq-en-Baroeul et Wasquehal, surnommées le triangle BMW, connaissaient un taux de 80 %. On peut également citer le département de Seine-Saint-Denis qui ne scolarise à la rentrée 2007 que 5 % des enfants entre deux et trois ans. Les classes moyennes sont très en demande d'une scolarisation précoce. Il convient également de noter que ces familles sont capables de s'organiser pour obtenir le maintien des moyens.

2. Des éléments d'explications

Ces disparités territoriales n'ont pas d'explication satisfaisante. Elles peuvent être liées à la concurrence exercée par l'enseignement privé, comme dans l'académie de Rennes, à des effets de rétention dans certains milieux moins intégrés. Elles sont majoritairement le fait de données locales inscrites sur le long terme qui conjuguent plusieurs facteurs.

a) La carte démographique des moins de six ans

C'est en général dans les départements ruraux ou en recul démographique que les enfants de deux ans sont le plus souvent scolarisés. En effet, lorsque la population diminue, la baisse du nombre d'enfants de trois à six ans libère des places dans les classes maternelles, qui peuvent ainsi accueillir les plus petits. En fait, la politique de scolarisation précoce, reflet d'une France disparate, semble d'abord dépendre de contraintes liées aux variations démographiques. Elle constitue également une variable d'ajustement qui permet éventuellement le maintien de classes qui sinon seraient menacées de fermeture.

La répartition des enfants de moins de six ans est inégale selon les départements : la part de ces enfants, par rapport à la population totale varie de 4,8 à 8,7  %, avec une concentration forte dans les départements du Nord de la France, la région du Rhône et l'Île-de-France. Dans le quart Sud-ouest et dans le Centre de notre pays, la proportion d'enfants de moins de six ans est nettement plus faible que dans les autres régions, expliquant en partie pour les départements concernées un taux de scolarisation à deux ans plus élevé que la moyenne nationale.

PART DES ENFANTS DE MOINS DE SIX ANS DANS LA POPULATION TOTALE AU 1ER JANVIER 2004 (EN %)

Source : INSEE

Les contrastes démographiques reflètent en réalité des évolutions assez différenciées, qui se reflètent dans une approche territoriale de l'âge d'entrée en maternelle des enfants. Depuis les années 1990, la baisse de la part de la population jeune est particulièrement importante dans nombre de départements ruraux du Massif Central et du Nord-est, qui conservent un taux de scolarisation à deux ans élevé. En revanche, on enregistre une vitalité démographique de l'Ile-de-France et du quart Sud-est de l'hexagone, notamment liée aux flux migratoires qui se traduit par un recul de ce taux, alors qu'il était déjà nettement inférieur à la moyenne nationale.

b) Les disparités géographiques en matière d'offre de garde collective

On observe, dans un certain nombre de régions, que le faible taux d'équipement en crèches collectives est corrélé avec un fort taux de scolarisation des enfants de moins de trois ans. Il faut préciser ici que cette corrélation ne renvoie pas à une politique décidée délibérément et conjointement par l'Éducation nationale et les gestionnaires de crèches. Cependant, le développement des crèches a tendance à limiter, de fait, les inscriptions en maternelle.

L'Ile-de-France et la Provence-Alpes-Côte d'Azur, dont les taux d'équipement en crèches sont élevés se caractérisent par de faibles taux de scolarisation des très jeunes enfants. En matière d'accueil collectif, trois départements situés en Ile-de-France (Paris, Hauts-de-Seine, Val-de-Marne) disposent d'un nombre moyen de places supérieur à 20. Il existe néanmoins des régions qui cumulent un faible taux d'équipement en crèches et un faible taux de préscolarisation précoce (Alsace, Haute-Normandie, Corse, Picardie notamment).

A l'inverse, vingt-quatre départements, situés plutôt dans la moitié Nord de la France comptent moins de 6 places pour 100 enfants de moins de trois ans, alors que ces départements sont plutôt dans une situation favorable en matière de scolarisation précoce.

Par ailleurs, depuis une dizaine d'années, avec le repeuplement des zones rurales, la demande des parents pour scolariser leurs enfants avant trois ans est réelle. Compte tenu de l'évolution des modes de vie, les populations non issues du milieu rural sont parfois plus exigeantes vis-à-vis du service public de l'éducation. Les zones rurales sont peu pourvues en établissements d'accueil collectif, dont les contraintes financières et réglementaires freinent leur développement. Ce déficit de structures d'accueil de la petite enfance peut expliquer également cette demande des familles en milieu rural.

c) La concurrence de l'enseignement privé

L'approche d'un point de vue géographique de la répartition de la scolarisation avant trois ans tend à montrer une concordance entre une implantation forte de l'enseignement privé et l'accueil des enfants de deux ans en école maternelle sur le territoire national. La concurrence du secteur privé peut apparaître comme un élément qui a favorisé dans certaines régions le développement de la scolarisation précoce, en exerçant notamment un pouvoir d'attraction à l'égard des familles.

La carte de la scolarisation précoce tend à recouper globalement celle de la part de l'enseignement privé, particulièrement pour les régions où elle est prépondérante. Il faut noter que la part du secteur privé est très variable selon les départements. L'Ouest de la France et le Sud-est du Massif central, même si on constate quelques signes d'érosion dans ces régions depuis quelques années, à l'exception toutefois de la Bretagne, sont marqués à la fois par une forte tradition d'implantation du secteur privé et de scolarisation précoce, notamment dans les espaces ruraux. Par ailleurs, on constate un renforcement sensible du secteur privé dans le Nord du pays.

L'enquête « Modes d'accueil et de garde des jeunes enfants » menée en 2002 par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DRESS) du ministère en charge des affaires sociales montre l'existence de cette prééminence de la scolarisation précoce dans l'enseignement privé : ainsi, 17 % des enfants scolarisés à deux ans fréquentaient une école privée en 2002 contre 13 % des enfants âgés de trois à six ans. Les données relatives à la rentrée 2007 corroborent cette tendance puisque cette tranche d'âge représente plus de 10 % des effectifs scolarisés (33 367 élèves) dans le préélémentaire privé contre 6,1 % pour l'enseignement public (130 641).

3. L'école maternelle en milieu rural

Votre groupe de travail souhaite souligner la problématique particulière de l'école maternelle en milieu rural. Force est de constater qu'elle est bien souvent la seule structure collective d'accueil dans les territoires ruraux et le premier lieu de socialisation. Elle est un lieu fédérateur et emblématique pour les différents partenaires, représentants de l'Etat, élus des collectivités territoriales et familles.

Le secteur rural propose plusieurs types d'accueil des enfants d'âge préscolaire en fonction des structures locales pour ce qui concerne l'école :

- S'il n'y a plus d'école dans la commune, les enfants sont scolarisés dans une commune voisine, suivant le fonctionnement local de la commune concernée ;

- Si la commune dispose d'une école à classe unique, elle accueille les enfants en section enfantine à partir de cinq ans, en fonction des dispositions du règlement départemental. Les familles souhaitant scolariser leur enfant avant cinq ans peuvent le faire dans la commune voisine qui dispose d'une école plus importante, avec l'effet « pervers » que ces élèves ne reviennent pas effectuer leur scolarité élémentaire dans leur commune d'origine, favorisant ainsi la baisse d'effectifs et l'éventuelle fermeture de l'école communale ;

- Si l'école a deux classes, il est rare qu'elle puisse accueillir des élèves avant l'âge de trois ans sauf en s'associant avec d'autres dans des situations de regroupement pédagogique intercommunal (RPI) ;

- A partir de trois classes, l'école peut accueillir les enfants de moins de trois ans en fonction des règles départementales et des enveloppes budgétaires.

Le dernier cas concerne l'école maternelle intercommunale gérée par un SIVU (syndicat intercommunal à vocation unique) qui reprend le modèle classique de l'école maternelle. Il s'agit alors de gérer notamment les questions liées au transport scolaire et à la garderie périscolaire.

Cependant, dans la plupart des cas, les enfants d'âge préscolaire sont scolarisés dans un contexte particulier qui est celui du multi-âge, soit des enfants d'âge élémentaire dans la même école, soit des classes maternelles avec des enfants qui ont entre deux et trois années d'écart. Ces petites structures peuvent être un avantage pour accueillir les enfants de moins de trois ans dans un contexte d'hétérogénéité d'âges. Elles sont cependant souvent peu adaptées aux besoins propres des très jeunes enfants.

4. L'école maternelle, un élément d'adaptation aux territoires

a) La commune, un partenaire essentiel

Les écoles maternelles sont présentes sur l'ensemble du territoire. La scolarisation est alors entendue comme un élément d'adaptation aux territoires. Le fonctionnement de l'école maternelle repose sur un partenariat actif entre l'éducation nationale, les municipalités et d'autres acteurs.

La commune est propriétaire des locaux scolaires et assure :

- la construction, la reconstruction, l'extension des locaux ;

- les grosses réparations et l'entretien des locaux ;

- l'équipement en mobilier et matériels ;

- les dépenses liées au fonctionnement pédagogique de l'école ;

- l'inscription des élèves : le maire délivre le certificat d'inscription et procède à la répartition des élèves dans les écoles de sa commune ;

- la nomination des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) et autre personnel communal.

L'inspecteur d'académie assure la responsabilité de l'enseignement et de la gestion des enseignants du département, ainsi que l'attribution des postes dans les écoles et l'affectation du personnel enseignant. Il fixe ainsi la capacité d'accueil des écoles en termes d'effectifs moyens et les horaires dans le cadre de la réglementation départementale.

SCOLARISATION DES ÉLÈVES DE MOINS DE 3 ANS

Comme le précise le décret du 6 septembre 1990, « les élèves de moins de trois ans ne sont admis à l'école que dans la mesure des places disponibles », excepté, comme le prévoit la loi du 10 juillet 1989 dans « des écoles situées dans un environnement social défavorisé ».

La circulaire du 6 juin 1991 précise, quant à elle, les principes de l'inscription, réalisée par le maire sur demande des parents (un élève ne peut être systématiquement inscrit sans la démarche volontaire des parents) et de l'admission réalisée par le directeur(trice) d'école. Le règlement départemental explicite ces dispositions.

Période d'inscription

Il appartient donc à la directrice ou au directeur de l'école de prévoir avec le maire les modalités des inscriptions des élèves de moins de trois ans afin que leur admission puisse être prononcée dans la mesure des places disponibles.

Lors des inscriptions, les parents doivent être prévenus par le maire (qui inscrit les élèves) que l'admission sera prononcée par le(la) directeur(trice) de l'école avec qui il conviendra de prendre contact. Dans la plupart des cas, cette admission peut être prévue avant la fin de l'année scolaire en cours. Alors, dès que possible et dans tous les cas avant la rentrée scolaire, il appartient à chaque directeur(trice) d'école de prévenir les familles concernées de la possibilité d'accueil et d'en informer le maire.

Néanmoins, dans certaines circonstances (par exemple, une incertitude du nombre d'élèves de plus de trois ans), le maire pourra, en accord avec le(la) directeur(trice), établir une liste d'attente. Le rang de classement dans cette liste sera établi à partir des âges décroissants et prendre éventuellement en compte des critères particuliers définis en concertation.

A partir de la rentrée scolaire

A partir de la rentrée scolaire, les élèves inscrits sur la liste d'attente pourront être admis à l'école, s'il n'existe aucune contre-indication et si des places restent disponibles. La proposition sera faite aux familles concernées.

Quinze jours après la rentrée

Avant la date de retour de l'enquête lourde, chaque inspecteur de l'éducation nationale (IEN) dressera le bilan école par école, des élèves de moins de trois ans accueillis à cette date, et du nombre d'élèves encore en liste d'attente.

Le (la) directeur(trice) informera alors les familles concernées de la possibilité de scolariser leur(s) enfant(s) et informera l'IEN de circonscription.

b) Une variable d'ajustement ou une aide à la gestion de la carte scolaire ?

Compte tenu du caractère facultatif de l'école maternelle, les établissements scolaires acceptent l'inscription des enfants à partir de l'âge deux ans, en fonction de leurs capacités d'accueil. En effet, les places sont prioritairement attribuées aux enfants âgés de trois à quatre ans. Ceci explique que dans les départements ruraux ou en déclin démographique les enfants soient scolarisés plus précocement.

Depuis la loi de 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, l'ouverture d'une classe relève de deux décisions :

- la décision de création, c'est-à-dire de construction ou d'aménagement de locaux prise par la commune en application de l'article L. 2121-30 du code général des collectivités territoriales ;

- la décision d'affectation d'un emploi d'enseignant prise par l'Etat.

Enfin, les modalités de décompte des effectifs scolaires sont définies localement dans le cadre de l'élaboration de la carte scolaire du premier degré. Dans les départements, elles sont établies en concertation au sein des conseils départementaux de l'éducation nationale. Les aménagements de la carte scolaire ne tiennent pas compte en principe des élèves de moins de trois ans qui ne sont pas comptabilisés dans les effectifs pour le calcul des créations ou des maintiens de postes d'enseignants.