B. DES ADMINISTRATIONS À RESPONSABILISER
A l'image de ce qui a été instauré pour l'Etat propriétaire et que traduisent, notamment, le système des loyers budgétaires bientôt généralisé à l'ensemble du territoire et la mise en place de conventions d'utilisation substituées au régime de l'affectation des immeubles 24 ( * ) , une démarche de responsabilisation doit être mise en oeuvre en ce qui concerne l'Etat locataire . L'objectif est de mobiliser, sur ce sujet, les services gestionnaires, qu'il s'agisse des administrations locataires ou de France Domaine, mais également de les mettre en « tension dynamique », en impliquant mieux qu'aujourd'hui les organes de contrôle privilégiés que sont, en la matière, le Conseil de l'immobilier de l'Etat et le Parlement.
1. La mobilisation des services gestionnaires
En ce qui concerne les administrations, votre rapporteure spéciale formulera deux séries de préconisations essentielles, complémentaires l'une de l'autre.
a) La vigilance des administrations locataires
Il s'agit d'abord que les administrations locataires mettent en place une veille active quant à leur situation. En particulier, les gestionnaires doivent s'efforcer d' anticiper la fin du bail , en s'interrogeant sur la suite qu'ils y donneront au moins 18 mois à l'avance : c'est là, semble-t-il, le délai « utile » moyen. Le but est que l'Etat soit en mesure de choisir entre plusieurs options (le renouvellement, une modification des clauses, la résiliation, etc.). Au besoin, la recherche d'alternatives doit être menée en cours de bail, suffisamment à l'avance en fonction des occasions de « sortie » possible. En effet, très souvent, les baux sont conclus en régime dit « 3/6/9 », seule la première période de trois ans étant ferme : la dénonciation est donc possible dès l'issue de cette première période, ou après trois ans de plus, sans devoir attendre le terme des neuf ans.
Ce qu'il faut absolument éviter, c'est un renouvellement de bail contraint , pour l'Etat , faute d'avoir envisagé une alternative au moment opportun, à des conditions que le bailleur pourra alors facilement lui imposer. A cet égard, le cas du renouvellement, fin 2007, du bail du pôle financier du TGI de Paris 25 ( * ) fait figure d'« anti-modèle ».
Dans cette perspective, la gestion des baux supportés par l'Etat doit faire l'objet d'une prise en compte renforcée dans le cadre des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des ministères, mais aussi pour les opérateurs de l'Etat quand ces documents leur seront étendus (ce qui devrait être le cas, en principe, à compter de 2010). Les indicateurs ad hoc sont à mettre en place par les administrations.
b) L'accompagnement de France Domaine
La mobilisation au service d'une meilleure gestion de « l'Etat locataire » passe ensuite par le développement du rôle d'appui et d'« accompagnateur » du service France Domaine auprès des autres administrations.
A cet égard, votre rapporteure spéciale a constaté une certaine diversité de situations. En effet, toutes les administrations hébergées dans un immeuble locatif ne bénéficient pas du même degré de « service » de la part de France Domaine . L'intervention de ce dernier, trop couramment, se borne à l'avis domanial préalable à la conclusion du bail.
Par exemple, en partie pour des raisons d'ordre institutionnel, mais non par réel empêchement juridique, les autorités administratives indépendantes contrôlées sur pièces et sur place n'ont pas bénéficié d'un appui de la part de France Domaine y compris le Médiateur de la République ou le CSA, pourtant engagés, l'un comme l'autre, dans la renégociation de leur bail 26 ( * ) . L'un des interlocuteurs de votre rapporteure spéciale a même avoué que, d'une manière générale, pour trouver des solutions immobilières, il avait perçu France Domaine, dans la période récente, plus comme un obstacle que comme un appui. A l'inverse, la renégociation du bail du secrétariat d'Etat aux sports, ci-dessus présentée 27 ( * ) , a été réalisée en étroite collaboration avec le service France Domaine.
Il apparaît donc nécessaire que France Domaine développe son « offre » auprès de l'ensemble des administrations locataires, celles-ci devant être traitées selon une rigoureuse égalité . Le service, au niveau déconcentré, doit, aux yeux de votre rapporteure spéciale, assurer un triple rôle :
- d'une part, un rôle de « vigie » , en suivant chaque bail pris par l'Etat grâce au « tableau de bord » qu'il faut encore mettre en place 28 ( * ) ; par conséquent, un rôle d'alerte, au besoin, sur l'urgence d'envisager l'avenir ;
- d'autre part, un rôle de conseil , en permettant à chaque administration de bénéficier d'une expertise professionnelle ;
- enfin, un rôle d'accompagnateur actif, épaulant les administrations dans la recherche d'implantations alternatives comme dans la négociation de clauses des baux, au besoin en mettant à leur disposition des prestataires privés, comme cela est envisagé dans le cadre de la renégociation systématique annoncée 29 ( * ) .
Il est certain que l'autorité de France Domaine, en ce qui concerne le contrôle de la rationalisation des coûts et des surfaces, sera d'autant mieux perçue et respectée que le service s'efforcera de mettre en oeuvre ce triple rôle, plus « positif », en direction de l'ensemble des administrations locataires.
Cependant, il convient également que ces administrations, de façon réciproque, développent leur pratique du recours à France Domaine . En effet, elles paraissent encore ne guère avoir l'habitude de se tourner vers ce service, dont l'intervention semble davantage « subie », lorsqu'elle est obligatoire, qu'exploitée, alors même qu'elle pourrait s'avérer utile. Par exemple, l'AERES a fait état de l'absence d'assistance de France Domaine dans la recherche initiale de son implantation, voire pour la recherche d'une implantation alternative à celle qui est actuellement la sienne. Pour autant, l'Agence n'avait pas fait appel à France Domaine en ce sens, et elle n'a pas donné suite à l'offre de service que France Domaine, à la suite des remarques de votre rapporteure spéciale, lui a proposée.
Par ailleurs, France Domaine devrait se mettre à même de faciliter le dialogue interministériel qui peut s'avérer opportun. Ainsi, votre rapporteure spéciale a observé qu'une des raisons du manque de surfaces de bureaux de la Cour de cassation, à la Conciergerie, tient à l'emprise que représente, dans ces locaux, la présence d'un laboratoire photographique de la police nationale. On perçoit mal la nécessité, pour ce laboratoire, de se trouver quai de l'Horloge, au coeur de Paris ; en tout état de cause, un échange entre le ministère de la justice et le ministère de l'intérieur, sur ce sujet, est nécessaire. Il semble revenir de façon naturelle au service France Domaine de le rendre possible. En effet, le déménagement du laboratoire permettrait peut-être, dans un premier temps, de louer une moindre surface dans l'immeuble du boulevard Saint-Germain pris, à un coût excessif, pour « annexe » de la Cour de cassation.
* 24 Cf. la circulaire précitée du Premier ministre du 16 janvier 2009.
* 25 Cf. supra , I, A.
* 26 Cf. supra , I, B.
* 27 Idem.
* 28 Cf. supra , I, A.
* 29 Cf. supra , I, B.