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Pour une péréquation régionale plus juste

 

PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Principales observations

1. La politique de péréquation régionale fait preuve d'une certaine efficacité en termes de correction des écarts de ressources entre régions. En particulier, sa performance est nettement supérieure aux dispositifs mis en oeuvre pour les communes et les départements.

2. Les sommes consacrées à cette politique sont croissantes mais demeurent faibles au regard de l'effort financier de l'Etat en direction des collectivités régionales : les dotations de péréquation régionale s'élèvent ainsi en 2009 à 170,7 millions d'euros, soit 3,15 % des 5,4 milliards d'euros de la DGF allouée aux régions.

3. La dualité des critères d'éligibilité et de répartition apparaît peu cohérente. Les premiers reposent sur un seuil de 85 % du potentiel fiscal par habitant moyen, tandis que les seconds correspondent pour moitié à la richesse fiscale par habitant et pour l'autre moitié au potentiel fiscal superficiaire. La superficie n'est reconnue comme critère de charge qu'au stade de la répartition, déterminant 50 % du montant de la dotation perçue. Elle est en revanche totalement absente des règles d'éligibilité.

4. Les critères de la péréquation régionale reposent principalement sur un indicateur de ressources imparfait : le potentiel fiscal par habitant. D'une part, cet indicateur, critère unique d'éligibilité au dispositif, peut pénaliser les régions dont le dynamisme démographique est faible ; d'autre part, il prend en compte, en raison du « ticket modérateur » de taxe professionnelle, des recettes virtuelles qui ne sont en pratique pas mobilisées par les collectivités régionales.

5. L'instabilité du dispositif de péréquation régionale témoigne de ses effets de seuil brutaux. Elle déstabilise les régions qui entrent et sortent du dispositif, mais aussi celles qui y demeurent, dans la mesure où les changements de situation des premières impactent directement l'enveloppe à répartir entre les secondes.

Principales recommandations

1. Rapprocher les critères d'éligibilité de ceux relatifs à la répartition en prenant en compte les charges liées à la superficie et à la densité dès le calcul de l'éligibilité. Cet aménagement pourrait par exemple s'appuyer sur une modélisation mathématique de la relation statistique décroissante entre les charges des régions et l'augmentation de leur population.

2. Accroître le montant des dotations de péréquation régionale sans creuser le déficit budgétaire, en accélérant le rythme d'évolution de la part péréquation au sein de la DGF des régions.

3. Atténuer les effets de seuil en lissant les entrées et les sorties du dispositif sur plusieurs années. Depuis la loi de finances pour 2008, la sortie est ainsi lissée sur 2 ans : cette période de transition pourrait être allongée.

4. Suggérer au groupe de travail mis en place au sein du Comité des finances locales de poursuivre son activité en 2009-2010, de manière à bâtir un projet de réforme suffisamment consensuel pour pouvoir être mis en oeuvre.

5. Se saisir du contexte favorable que représente la réforme de la taxe professionnelle pour donner une nouvelle impulsion à la réforme de la péréquation. La quasi-suppression de la taxe professionnelle rend, en particulier, nécessaire l'élaboration d'un nouvel indicateur de ressources en remplacement du potentiel fiscal.

I. LES DISPOSITIFS DE PÉRÉQUATION SE SONT MULTIPLIÉS ET ONT ÉTÉ ÉTENDUS AUX RÉGIONS

A. LE DÉVELOPPEMENT DES POLITIQUES DE PÉRÉQUATION ET LES DISPARITÉS ENTRE LES RÉGIONS FRANÇAISES...

1. Objectif aux contours flous ayant acquis en 2003 valeur constitutionnelle, la péréquation occupe une place grandissante au sein des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales

Dans le cadre des politiques de décentralisation, les pouvoirs publics allouent des moyens croissants à la péréquation, devenue, depuis la révision constitutionnelle de 2003, un objectif constitutionnel. Le cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution dispose ainsi que : « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

Si un consensus s'est progressivement dessiné autour de la péréquation, au point d'en faire une ardente obligation, force est pourtant de constater que cet impératif se caractérise par son imprécision. Ses contours flous laissent donc une liberté importante au stade de la définition de ses mécanismes de mise en oeuvre. Il convient également de souligner que l'absence d'objectifs quantitatifs fixés à cette politique ne facilite pas une évaluation rigoureuse de ses performances.

Sans apporter de réponses quant aux finalités précises des dispositifs de péréquation, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a limité la portée du cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Le Conseil a ainsi affirmé que celui-ci « a pour but de concilier le principe de liberté avec celui d'égalité par l'instauration de mécanismes de péréquation financière » mais qu'il « n'impose pas que chaque type de ressources fasse l'objet d'une péréquation »4(*). Le Conseil a également souligné, à l'occasion d'une autre décision, qu'il n'oblige pas à ce que « chaque transfert ou création de compétences donne lieu à péréquation »5(*).

L'imprécision juridique qui accompagne la notion de péréquation n'a toutefois pas empêché de faire des politiques de péréquation la pierre angulaire de la solidarité territoriale. Cet essor doit en effet beaucoup à l'accroissement de l'autonomie locale : celle-ci pouvant conduire à creuser les écarts de richesses entre les collectivités territoriales, ce qui serait de nature à accentuer les déséquilibres géographiques et à porter atteinte au principe d'égalité devant les services publics, la pertinence de politiques qui cherchent à corriger ces écarts s'est affirmée. Le fait de conjuguer vertueusement l'autonomie et la péréquation permet en effet de prévenir ce type d'évolution. La péréquation apparaît donc comme une politique encore plus nécessaire dans un contexte de décentralisation.

L'instrument privilégié de cette politique est le versement par l'Etat de dotations de péréquation, qui visent à réduire les inégalités de ressources entre collectivités territoriales, en tenant parfois compte de leurs charges.

Ces dotations relèvent d'une logique « verticale », dans la mesure où elles sont issues du budget de l'Etat et permettent de financer les budgets des collectivités locales. Cette péréquation verticale se distingue de la péréquation horizontale, c'est-à-dire s'effectuant entre les collectivités territoriales elles-mêmes, avec, le cas échéant, l'appui opérationnel des services de l'Etat.

La première politique de péréquation, mise en place par la loi de finances pour 1951, correspondait à une logique de redistribution horizontale : elle consistait à prélever, au profit des communes les plus pauvres, une part du produit de la « taxe locale ». Depuis cette première réforme, les politiques de correction des disparités entre collectivités territoriales se sont multipliées. Dix dispositifs de péréquation existent ainsi aujourd'hui.

Les sommes engagées en faveur de la péréquation verticale ont doublé en sept ans, pour atteindre, en 2009, plus de 16 % de la dotation globale de fonctionnement (DGF) affectée aux collectivités territoriales, soit un peu plus de 5 milliards sur les 40,85 milliards d'euros consacrés à la DGF.

La péréquation horizontale, quant à elle, semble plutôt faire figure de parent pauvre : par les deux dispositifs que sont le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF) et, surtout, les fonds départementaux de péréquation de taxe professionnelle (FDPTP), c'est environ un milliard d'euros qui est redistribué entre les collectivités territoriales. Le tableau suivant résume ces enjeux financiers :

Les dotations de péréquation sont aujourd'hui le plus souvent intégrées dans la DGF. Pour les communes, il s'agit de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation nationale de péréquation (DNP). Pour les EPCI, il s'agit de la dotation d'intercommunalité. Les départements bénéficient quant à eux de deux dotations, l'une à vocation urbaine - la dotation de péréquation urbaine (DPU) - et l'autre à vocation plutôt rurale - la dotation de fonctionnement minimale (DFM).

Il convient enfin de noter la création plus récente, en 2004, de la dotation de péréquation régionale à l'occasion de la création parallèle de la DGF des régions. Cette politique de péréquation régionale verticale a été précédée d'une première expérience avec le fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR), dont il sera question plus loin.

Depuis cinq ans, les régions bénéficient donc elles-aussi des deux grandes catégories de dotations de l'Etat, intégrées toutes deux dans la DGF : celles qui visent à compenser leurs charges, d'une part, et celles qui ont pour objet de réduire leurs inégalités de ressources, d'autre part.

Il faut en effet souligner que les dotations de péréquation ne représentent qu'une partie des différentes dotations versées par l'Etat aux collectivités territoriales. A côté des dotations de péréquation, l'Etat verse d'autres dotations, bien plus considérables, dans le but principalement d'orienter l'action des collectivités territoriales et de compenser leurs charges. Parmi les dotations de compensation, on peut ainsi relever la dotation forfaitaire de la DGF, la dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation de compensation de la taxe professionnelle, ou, encore, le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA). Les dotations de péréquation se caractérisent par le fait qu'elles recherchent explicitement la réduction des inégalités de ressources des collectivités.

Cependant, la frontière entre les deux catégories de dotations n'est pas totalement claire dans la mesure où, sans poursuivre un objectif de redistribution en tant que tel, les dotations de compensation peuvent induire des effets péréquateurs. Ces effets résultent de dispositifs à portée égalisatrice qui sont parfois sédimentés au sein des dotations de compensation.

S'agissant de la dotation forfaitaire régionale, un exemple en est donné par la « fossilisation », au sein de cette dotation, des contributions des trois régions contributrices au fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR), depuis l'absorption de celui-ci par la DGF à partir de 2004.

La recherche d'une plus grande solidarité entre les territoires dans le contexte de la décentralisation puise aux sources des inégalités entre les collectivités territoriales. Ainsi, ce sont par exemple les disparités entre régions qui expliquent les dispositifs de péréquation régionale mis en place, de manière à favoriser l'égalité entre collectivités régionales.

* 4 Décision n° 2003-474 DC du 17 juillet 2003 « Loi de programme pour l'outre-mer ».

* 5 Décision n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003 « Loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité ».