3. Les trois modes d'action sur les effets de seuil
Pour ce qui concerne les inconvénients liés aux effets de seuil, au moins trois pistes de réforme sont possibles . La troisième d'entre elles a la préférence de votre rapporteur spécial en raison des risques de dilution du dispositif de péréquation que les deux premières pistes induisent.
Tout d'abord, il pourrait s'agir de se contenter de modifier le seuil d'éligibilité . Alors que sont aujourd'hui éligibles les régions dont le potentiel fiscal moyen par habitant est inférieur d'au moins 15 % à celui de l'ensemble des régions, il pourrait être envisagé de fixer le seuil à un niveau de 10 %. Cette modification de cinq points du seuil aurait pour effet de rendre éligible à nouveau des régions telles que l'Auvergne ou les Pays de la Loire .
A l'occasion de la loi de finances pour 2009, un amendement, retiré avant séance, et dont votre rapporteur spécial était l'un des auteurs, proposait cette solution. Mais cette démarche ne représente pas une solution pérenne . En effet, faciliter l'éligibilité de certaines régions fait courir le risque d'une dilution du dispositif de péréquation ; or il convient, à l'inverse, de le cibler et d'éviter le saupoudrage des dotations de péréquation entre un trop grand nombre de collectivités. L'enveloppe destinée à la dotation de péréquation étant fermée, les régions anciennement éligibles à la péréquation verraient de plus baisser substantiellement leur dotation . Enfin, la conjugaison de ces deux phénomènes - saupoudrage des dotations et réduction des montants versés aux anciens éligibles - conduirait à limiter la correction des inégalités et donc à rendre moins performante la politique de péréquation régionale .
Le simple déplacement du seuil d'éligibilité au dispositif ne constitue donc pas une piste satisfaisante.
L'autre possibilité pour remédier radicalement aux effets de seuil serait de les faire purement et simplement disparaître . Il est en effet possible de rendre toutes les régions éligibles et de définir des règles de répartition en conséquence. Cela revient à mettre en oeuvre un système général et progressif , à l'image de la péréquation mise en place pour les départements. Une étude commandée en 2006 par l'Association des Régions de France (ARF) au cabinet Ressources Consultants Finances avait notamment identifié cette piste de réforme pour la péréquation régionale 39 ( * ) . Votre rapporteur spécial renvoie à la lecture de ce rapport pour une présentation du système envisagé.
En dépit de ses qualités, un tel dispositif fait lui aussi courir le risque fort d'une dilution des dotations de péréquation en raison de l'augmentation du nombre de régions éligibles. Dans le cas où une telle réforme serait un jour mise en oeuvre, votre rapporteur spécial estime nécessaire de définir alors des critères de répartition permettant a minima un ciblage précis des dotations : la majorité des régions devraient continuer à ne rien recevoir ou presque au titre de la péréquation. Ce ciblage devrait résulter de critères de répartition particulièrement rigoureux ne permettant en effet qu'à une minorité de régions de bénéficier de dotations significatives.
Enfin, la troisième piste réside dans l'atténuation des effets de seuil par un lissage des entrées et des sorties du dispositif de péréquation.
On rappelle qu'aujourd'hui, la sortie est lissée sur 2 ans. Le lissage des entrées n'existe pas dans le système actuel, alors que les arrivées de nouvelles régions éligibles sont elles aussi perturbatrices pour les régions déjà attributaires, compte tenu du faible nombre de collectivités bénéficiaires de la péréquation. Comme votre rapporteur spécial l'a souligné au sujet du retour en 2009 de l'Aquitaine dans le dispositif de péréquation régionale, une nouvelle entrée donne lieu à une moindre augmentation des dotations des régions précédemment éligibles. Dans le cas où l'enveloppe à répartir n'augmenterait pas ou très peu, toute nouvelle entrée engendrerait une réduction significative des dotations allouées.
Il pourrait donc être opportun de mettre en place un système « en sifflet » , avec un lissage des sorties mais aussi des entrées, sur 2 ou 3 ans par exemple (voire 4 pour la sortie). Pour la sortie, une durée de 3 ans semble un objectif raisonnable. Pour l'entrée , Il pourrait par exemple s'agir d'une entrée progressive dans le dispositif correspondant à 50 % du montant de la dotation théorique la première année .
* 39 Rapport de la mission visant à améliorer la péréquation financière entre les régions. Cette étude est reproduite pour information à l'annexe 7 du présent rapport.