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Programme « Copernic » : la révolution informatique de l'administration fiscale n'est pas achevée

 

N° 70

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 octobre 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la gestion du programme COPERNIC par le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État,

Par M. Bernard ANGELS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Mesdames, Messieurs,

En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances, par une lettre de notre collègue Jean Arthuis, président, en date du 21 octobre 2008, a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur la gestion du programme informatique « Copernic », aujourd'hui assumée par la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

La demande a résulté de l'initiative de votre rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », signataire du présent rapport. Alors que la mise en oeuvre du programme, lancée en 2001, approche de son achèvement, prévu pour 2012, cette initiative visait principalement à établir les trois séries d'informations suivantes :

- d'une part, un état des retards pris par certains développements de Copernic, dont le terme avait initialement été fixé à 2009, leur explication et le surcoût budgétaire induit ;

- d'autre part, la reconstitution de l'ensemble des coûts de réalisation du programme, en détaillant les postes de dépenses, les échéances d'engagement et les dépassements prévisionnels ;

- enfin, l'évaluation du retour sur investissement de Copernic, en particulier en termes de productivité et d'effectifs des services fiscaux.

Le rapport d'enquête de la Cour des comptes, ci-joint en annexe, a été adressé à votre commission des finances le 22 septembre 2009. Il a donné lieu, le 28 octobre 2009, à une audition « pour suite à donner ». Celle-ci a mis en présence, notamment :

- votre rapporteur spécial et la Cour des comptes représentée en la personne de M. Christian Babusiaux, président de la première chambre ;

- la DGFiP, représentée par MM. Philippe Rambal, directeur, adjoint au directeur général, chargé du pilotage du réseau et des moyens, et Alain Lelouey, directeur du programme Copernic ;

- la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), représentée par M. Bruno Latombe, sous directeur, chargé des systèmes d'information et de télécommunication.

Selon l'usage, cette audition a été ouverte à la presse et au public. On en trouvera reproduit, ci-après, le compte rendu intégral.

*

* *

L'enquête menée par la Cour des comptes, en donnant à mesurer tous les enjeux du programme Copernic pour la modernisation de l'administration des impôts, a permis de procéder à une double comparaison.

En premier lieu, les réalisations de Copernic ont pu être placées en regard des objectifs assignés à ce programme. Alors que les ambitions initiales ont été révisées, à la baisse, dans le cours de la mise en oeuvre, « l'acquis » issu du programme, bien que déjà très substantiel en faveur de l'efficacité administrative et de la qualité du service, s'avère encore incomplet. La « révolution » informatique des services fiscaux est inachevée.

En effet, dans le cadre de Copernic ou pour donner son plein effet au programme, d'importants chantiers, aujourd'hui, demeurent à mener à bien. L'un d'entre eux, essentiel aux yeux de votre rapporteur spécial, tient à « l'affiliation » aux outils informatiques ainsi développés pour l'administration fiscale la DGFiP à laquelle il conviendrait que procède, à moyen terme, l'administration des douanes, c'est-à-dire la DGDDI.

En second lieu, on a cherché à rapporter les coûts de Copernic aux bénéfices qui ont pu être retirés du programme par les services fiscaux. L'exercice, toutefois, se heurte à la difficulté d'évaluer avec précision le retour sur investissement de Copernic et, par conséquent, la part exacte prise, par ce programme, dans les résultats du récent processus global de réorganisation de l'administration des impôts. Il sera d'ailleurs plus pertinent, le moment venu, d'évaluer le retour sur investissement de l'ensemble de la réforme.

Du moins, les investigations menées par la Cour des comptes ont permis de reconstituer les dépenses imputables au programme. Les montants réels (1,5 milliard d'euros estimés sur la période 2001-2012, hors dépenses de maintenance) s'avèrent supérieurs aux montants affichés (911,5 millions d'euros), même si aucune « dérive » budgétaire n'est en cause en la matière, mais plutôt une déficience dans la présentation comptable des opérations et donc, en dernière analyse, dans l'information donnée au Parlement et au citoyen. Le présent rapport entend combler cette lacune.

I. DES OBJECTIFS RÉVISÉS À LA BAISSE, POUR DES RÉALISATIONS IMPORTANTES MAIS ENCORE À COMPLÉTER

Les objectifs initialement fixés au programme Copernic ont fait l'objet d'une adaptation, lors de sa mise en oeuvre, qui consiste notamment dans la restriction du champ de l'application pour le recouvrement fiscal. C'est une des raisons pour lesquelles, quoique le bilan qu'on peut d'ores et déjà tirer de ce programme s'avère, globalement, très positif en termes d'amélioration du fonctionnement des services, des chantiers d'importance restent ouverts. Outre la consolidation des outils informatiques dont dispose désormais la DGFiP, le rapprochement entre ces derniers et ceux de la DGDDI constitue un enjeu majeur pour la bonne poursuite du processus de rationalisation administrative.

A. L'ADAPTATION DU PROGRAMME AU COURS DE SA MISE EN oeUVRE

1. Les ambitions initiales

a) Une modernisation nécessaire

Le programme Copernic, lancé en janvier 2001, a fait suite à un premier projet de réforme de l'administration fiscale engagé en 1999 et abandonné en mars 2000. L'objectif central assigné au programme était de permettre aux contribuables, particuliers ou professionnels, par la création d'un « compte fiscal simplifié », d'effectuer en un seul lieu, et même à distance, l'ensemble des démarches courantes de calcul et de paiement des impôts. Les agents devaient bénéficier de cette centralisation de l'information.

En effet, jusqu'alors, le système d'information fiscal était morcelé, cloisonné par métier entre la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et la direction générale des impôts (DGI), et il reposait sur des applications pour la plupart assez anciennes. Les données se trouvaient donc dispersées ; les usagers faisaient l'objet de plusieurs identifiants, selon les applications ; les agents devaient saisir de manière redondante une même information dans les différentes applications. Aussi, un risque accru affectait la qualité de cette information et la capacité de détection des fraudes s'avérait limitée.

Le programme Copernic a été créé en vue de coordonner les actions requises de la DGI et de la DGCP pour remédier à cette situation. L'introduction de référentiels nationaux de données était nécessaire. L'ampleur du chantier a d'emblée conduit à fixer un délai de réalisation de neuf ans (2001-2009).

Les ambitions du programme Copernic

Source : service Copernic