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Programme « Copernic » : la révolution informatique de l'administration fiscale n'est pas achevée

 

2. Des révisions successives

Le programme Copernic a du s'adapter, en cours de réalisation, à trois éléments de fait : l'absence de calendrier ex ante, l'incidence de la création de la DGFiP et les contraintes spécifiques de l'application de recouvrement.

a) L'absence de calendrier ex ante

Aucun calendrier précis du déroulement des étapes de réalisation du programme Copernic n'a été arrêté en amont de la mise en oeuvre : ce calendrier a été élaboré « au fil de l'eau ». Ainsi, quatre versions d'un « plan d'action opérationnel » ont été formalisées, entre janvier 2001 et avril 2005. Une cinquième version était prête au mois d'août 2007, mais la fusion de la DGI et de la DGCP en DGFiP a modifié les priorités et, depuis 2005, aucun document officiel de programmation n'a été adopté. Les relevés de décisions du comité stratégique du programme en tiennent lieu, chaque mois.

Votre rapporteur spécial relève la précarité de ce plan d'action révisable mensuellement , comme la grande liberté qui s'est ainsi trouvée laissée à l'administration dans le choix et, le cas échéant, le réajustement des travaux prioritaires. En l'absence, depuis 2005, d'un document de programmation officiel de long terme (qui permettrait de mesurer les retards et les écarts entre la prévision et la réalisation), il est difficile d'admettre que l'administration se soit trouvée dans la meilleure position pour évaluer, de façon objective, l'état d'avancement du programme.

b) L'incidence de la création de la DGFiP

Alors que Copernic devait a priori se trouver mis en oeuvre à organisation constante, la création de la DGFiP entreprise en 2007, effective depuis avril 2008 et donnant lieu, actuellement, à la restructuration de tout le réseau des services fiscaux a entraîné l'apparition de nouveaux besoins, que le programme a dû intégrer (cf. infra, B).

Dans le même temps, les délais de réalisation du programme ont été étendus à 2012, contre 2009 initialement, pour tenir compte de difficultés techniques et fonctionnelles liées, notamment, à l'application de recouvrement (cf. ci-après). Ce nouveau délai coïncide avec la date prévue pour l'achèvement de la fusion des services de la DGI et de la DGCP.

Par ailleurs, cette fusion conduit à s'interroger sur la pertinence du maintien du pilotage de Copernic dans son organisation initiale et, au-delà, sur le devenir du service en charge de Copernic à l'issue du déploiement de ce programme.

Le pilotage de Copernic : une organisation à actualiser

En vue de coordonner les actions de la DGI et de la DGCP destinées à mettre en oeuvre le programme Copernic, un service à compétence nationale (SCN) a été créé en novembre 2001, par arrêté ministériel, et chargé de la maîtrise d'ouvrage générale des différents projets et référentiels. Ce service, qui relève aujourd'hui du pôle « fiscalité » de la DGFiP, comprend environ 350 agents en équivalents temps plein. Il est organisé sous la forme de quatre bureaux ayant la responsabilité opérationnelle directe et d'un bureau transverse chargé du soutien du programme. Cependant, la maîtrise d'ouvrage technique de Copernic (architecture applicative, politique technologique, environnement de développement) et la maîtrise d'oeuvre des projets réalisés pour le programme sont assurées par le service des systèmes d'information, qui dépend du pôle « réseau et moyens » de la DGFiP.

Pour une première période d'application du programme, l'appel à une assistance externe à l'administration a été nécessaire. Néanmoins, l'effort de formation des équipes a conduit à internaliser certaines compétences. De la sorte, l'assistance externe à la maîtrise d'ouvrage, d'abord sollicitée pour le pilotage opérationnel, la conception des outils ou l'accompagnement des agents, se trouve désormais limitée aux activités de recette pour la mise en oeuvre des référentiels. De même, si le recours à une telle assistance externe a été systématique pour la maîtrise d'ouvrage technique et la maîtrise d'oeuvre, cette sous-traitance reste contrôlée et les choix techniques structurants demeurent effectués en interne.

A la suite d'observations de la Cour des comptes, en 2006, le dispositif de gouvernance de Copernic a été réformé. Cette organisation comprend notamment un "comité stratégique" du programme, dont les relevés de décision, chaque mois, tiennent lieu de plan d'action en l'absence de document de programmation officiel. Elle comporte également un « comité de pilotage de la conduite du changement » ainsi que, pour chacun des métiers, un « comité de pilotage du domaine » et un « comité de coordination du domaine ». En outre, pour les besoins du comité stratégique, un tableau de bord a été introduit, indiquant l'état d'avancement des projets.

Lors de la fusion entre la DGI et la DGCP en DGFiP, l'organisation du pilotage du programme Copernic a été reconduite avec un ajustement marginal. Deux options étaient possibles pour le devenir du service Copernic : soit un rattachement au service des systèmes d'information de la DGFiP, ce qui aurait signifié la fusion de la maîtrise d'ouvrage et de la maîtrise d'oeuvre ; soit un rattachement aux services « métiers ». La première solution a été écartée, notamment en raison de la taille déjà importante du service des systèmes d'information. Aussi, le service Copernic, conservant son statut de SCN, a été rattaché au directeur adjoint chargé de la fiscalité.

Parallèlement, la gouvernance informatique de la DGFiP a été organisée, avec la création de trois instances : un « comité stratégique » de la direction générale, un « comité des demandes nouvelles » et un « comité de pilotage des systèmes d'information ». De plus, un « schéma directeur de l'informatique » de la DGFiP était en cours d'élaboration lors des investigations de la Cour des comptes pour l'enquête objet du présent rapport.

La Cour souligne que le champ de compétences du comité stratégique de Copernic devenant de plus en plus réduit du fait de l'épuisement du budget qui lui était affecté (cf. infra, II), le pilotage du programme est destiné à être progressivement assuré par la DGFiP elle-même, de la même manière que pour les autres projets informatiques. L'existence d'un service et d'une gouvernance spécifique pour Copernic apparaît donc comme de moins en moins justifiée.

Dans la perspective de l'achèvement du programme, deux évolutions peuvent être envisagées : soit la structure du service est redistribuée au sein de chaque métier, chacun d'eux assumant dès lors une part des missions de la maîtrise d'ouvrage ; soit cette structure devient un métier en tant que tel, auquel serait confié la maîtrise d'ouvrage de tous les projets de la DGFiP. En tout état de cause, votre rapporteur spécial rejoint les observations de la Cour des comptes quant à la nécessité de préserver : d'une part, la séparation des responsabilités de maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'oeuvre, gage d'efficacité ; d'autre part, le niveau élevé de qualification acquis par les agents du service Copernic.