II. EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le 29 septembre 2010, sous la présidence de M. Yann Gaillard, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, sur le bilan du régime spécial de retraite de la SNCF.
M. Bertrand Auban , rapporteur spécial de la mission « Régime sociaux et de retraite » . - Deux ans après la réforme du régime spécial de la SNCF, le temps est venu d'en dresser un premier bilan. Lors des auditions organisées par notre commission au printemps dernier dans le cadre du « Rendez-vous 2010 » sur les retraites, nous avons auditionné le 2 juin les directeurs des caisses de retraite de la SNCF et de la RATP, ainsi que les responsables en charge des relations sociales dans ces deux entreprises.
Quelques chiffres-clés sur le régime de retraite de la SNCF pour commencer. Le régime des chemins de fer présente un déséquilibre démographique important, essentiellement dû aux fortes embauches de cheminots lors de la reconstruction du réseau ferré après la deuxième guerre mondiale : il y avait 450 000 cotisants en 1949, il n'y en a plus que 155 000 aujourd'hui pour 290 000 pensionnés. La subvention d'équilibre qui sera versée par l'Etat au titre de l'année 2010 représente 60 % du volume des pensions servies, soit 3,12 milliards d'euros sur 5,2 milliards d'euros. Il s'agit des prévisions votées en loi de finances initiale. Le versement des cotisations salariales et patronales de la SNCF s'élève donc à un peu plus de 2 milliards d'euros. Le taux de cotisation salariale est de 7,85 % et le taux de cotisation à la charge de la SNCF en tant qu'employeur est la somme des deux composantes T1 et T2. Le taux T1 est déterminé chaque année afin de couvrir, déduction faite du produit des cotisations salariales, le montant qui serait dû si les salariés relevaient du régime général et des régimes de retraites complémentaires obligatoires ; depuis 2007, il s'élève à 22,52 %. Le taux T2 est destiné à contribuer forfaitairement au financement des droits spécifiques de retraite du régime spécial. Il a été fixé à 11,96 % pour 2007, 12,23 % pour 2008, 12,62 % pour 2009 et 12,73 % pour 2010. Ainsi le taux global de cotisation patronale a régulièrement progressé de 34,48 % en 2007 à 34,75 % en 2008, 35,14 % en 2009 et 35,25 % en 2010.
Le régime spécial des cheminots a été créé par les lois du 21 juillet 1909 et du 28 décembre 1911. Il couvre l'ensemble des risques des agents actifs et retraités et de leur famille et finance un service médical gratuit pour les agents actifs du cadre permanent. Le régime de retraite était depuis 1938, date de création de la SNCF, géré directement par l'entreprise. Mais le poids des engagements de retraites, qui était estimé à près de 120 milliards d'euros, et la mise en oeuvre des normes comptables internationales IFRS au 1er janvier 2007 ont conduit à la création d'une caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRPSNCF) par le décret du 7 mai 2007. Cette caisse, dorénavant autonome et dotée de la personnalité morale, est un organisme de sécurité sociale de droit privé. Au 31 décembre 2009, elle employait 999 agents dont les fonctions se partageaient entre deux activités majeures : la branche vieillesse - 161 500 affiliés en 2009 - et la branche maladie - 571 200 affiliés.
L'âge moyen de cessation d'activité, de 54 ans et 2 mois en 2006, est d'environ trois ans inférieur à celui du secteur privé. Le taux de remplacement net de prélèvements sociaux, de 66,2 %, est inférieur à celui de la fonction publique - 76 % - et du privé - 83 % - du fait du départ à un âge relativement précoce. Le minimum de pension, qui s'établit à 1 122,34 euros par mois, est nettement supérieur au minimum vieillesse de droit commun, fixé à 628,10 euros. En résumé, les pensions sont en moyenne moins élevées que dans le secteur privé, mais servies plus tôt.
La réforme de 2008 a eu pour objet d'opérer un rapprochement avec les droits de la fonction publique issus de la réforme de 2003 et, ce faisant, a modifié le contrat social auquel sont très attachés les cheminots. Il a été décidé de passer progressivement de 37,5 ans à 41 ans de cotisations au 1er décembre 2016 pour bénéficier du taux plein de 75 %, de supprimer la mise à la retraite d'office, d'instaurer une décote à compter du 1er juillet 2010 et une surcote à partir du 1 er juillet 2008, et d'indexer les pensions sur les prix. La spécificité du régime a malgré tout été conservée, qu'il s'agisse de l'âge d'ouverture des droits - 50 ans pour les agents de conduite et 55 ans pour les autres -, du taux maximum de liquidation de la pension, fixé à 75 % pour une carrière complète, ou du traitement de référence pour le calcul de la pension, qui est celui des six derniers mois.
Dès l'examen du projet de loi de finances pour 2009, votre rapporteur spécial s'était intéressé à l'impact financier de la réforme. A l'époque, les services du ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité avaient prévu 500 millions d'euros d'économies cumulées en 2012 pour l'ensemble des régimes spéciaux, dont 90 % pour la SNCF et la RATP. Si l'on en croit la caisse de retraite de la SNCF, l'économie sera en fait de l'ordre de 300 millions d'euros par an sur la période 2009-2030, soit 10 % de la subvention d'équilibre de l'Etat. Selon les projections de la SNCF, le gain cumulé en 2030 dépasserait 6,5 milliards d'euros. Il s'agirait d'une part de gains en cotisations, puisque les agents cotisent plus longtemps et à des niveaux plus élevés en fin de carrière, d'autre part de gains en pensions, puisque les pensions sont versées plus tardivement et permettent donc un décalage de paiement et un versement moins long à espérance de vie constante.
Même si la branche vieillesse de la caisse de retraite du personnel de la SNCF reste structurellement déficitaire, il apparaît que la subvention d'équilibre de l'Etat, jusqu'alors en constante augmentation, devrait se stabiliser à compter de 2013 pour diminuer ensuite jusqu'en 2030 où elle s'élèverait alors à 2,5 milliards d'euros, pour un total de 4,4 milliards d'euros de charges. Cette évolution résulterait de l'amélioration du rapport démographique en raison du maintien du nombre de cotisants, et de la diminution mécanique du nombre de pensionnés : 140 000 cotisants pour 220 000 pensionnés en 2030, au lieu de 290 000 aujourd'hui. Mais un nouvel enjeu se fait jour sur deux autres paramètres : les cotisations et la subvention de l'Etat. Le financement public est calculé par différence entre les dépenses et les ressources de la caisse. Or, s'il semble logique que l'augmentation des taux de cotisations salariales et patronales conduise l'Etat à réduire sa contribution, ce point de vue n'est pas partagé par la SNCF qui, désormais confrontée à un marché concurrentiel, plaide pour une modération du taux de cotisation patronale T2, qui correspond au coût spécifique du régime, et pour un rapprochement des droits avec les autres régimes de base.
Du point de vue de l'entreprise, la réforme de 2008 a abouti à un surcoût de masse salariale. En 2009, cet accroissement mécanique des charges de personnel avait été estimé à 126 millions d'euros du fait des mesures d'accompagnement social mises en place parallèlement à la réforme, par exemple l'attribution d'un dixième échelon aux agents sédentaires et d'un huitième échelon aux agents de conduite, ou des majorations salariales de traitement. En outre, l'impact démographique de la prolongation de l'activité professionnelle après l'âge d'ouverture du droit à pension devait occasionner un surcoût de 50 millions d'euros. A la demande de votre rapporteur spécial, la SNCF a réévalué ces estimations ; le coût de la réforme s'élèvera à 418 millions d'euros en 2012 contre 173 millions en 2009.
De plus, la SNCF a mis en place une clé de répartition de l'impact de la réforme entre toutes ses activités, au prorata du poids salarial total de leurs différents facteurs de production. Une conséquence inattendue est apparue : le surcoût mis à la charge des régions par la SNCF dans le cadre de la renégociation des contrats pluriannuels d'exploitation des trains express régionaux (TER).
A cet égard, je vous conseille la lecture d'un article du Figaro daté du 4 juin, qui s'intitule : « Les régions refusent de payer les retraites des cheminots ». L'Etat et la SNCF cherchent à accroître la participation des régions au paiement des retraites des cheminots, par le biais des conventions pour les TER : il sera facile, alors, de dire qu'elles dépensent trop !
La réforme a donc opéré, à moyen terme, un transfert de charges substantiel du régime de retraite vers l'entreprise. Le régime demeurera cependant structurellement déficitaire à long et très long terme.
Lorsque nous avons auditionné les organisations syndicales, elles ont soulevé le problème de la retraite des apprentis. Les périodes accomplies à la SNCF en qualité d'apprenti par les personnes dont le contrat d'apprentissage s'est achevé avant le 1er juillet 2008 restent validées dans le régime général de sécurité sociale. Or, on constate certaines anomalies : le relevé de situation individuelle de la caisse ne comptabilise aucun salaire ni trimestre d'assurance pour les années 1978, 1979 et 1980, et lorsque des salaires sont inscrits au compte des intéressés, le montant indiqué est inférieur à celui figurant sur leur bulletin de salaires de l'époque du fait de la forfaitisation de l'assiette des cotisations à partir de 1978. La seule solution semble être une modification du règlement du régime spécial, qui relève du pouvoir réglementaire.
Pour en venir aux effets de la réforme des retraites, mis à par quelques mesures d'application directe, comme l'institution d'un entretien d'information à partir de 45 ans puis tous les cinq ans, le projet de loi ne devrait pas avoir d'incidences sur le régime spécial avant 2017 : le nombre de trimestres nécessaires pour bénéficier du taux maximum de pension augmentera alors progressivement, l'âge limite de maintien en service passera à 67 ans, et l'âge d'ouverture du droit à pension de 50 à 52 ans pour les conducteurs et de 55 à 57 ans pour les autres agents relevant du cadre permanent. Ce n'est qu'en 2023 que la réforme de 2010 deviendrait effective à la SNCF, dans des conditions qui restent à fixer par voie réglementaire.
En conclusion, je souhaite vous présenter les constatations que j'ai faites sur le suivi des recommandations que j'ai formulées en 2008 dans le cadre du rapport n° 452 (2007-2008) sur la caisse de retraite du personnel de la RATP (CRPRATP). Pour les mêmes raisons comptables qui ont présidé à la création de la caisse autonome de retraite de la SNCF, la CRPRATP a vu le jour le 1er janvier 2006. Deux ans après sa création, votre rapporteur spécial avait jugé opportun de dresser un premier bilan de la gestion de cette nouvelle caisse et formulé six recommandations : je préconisais de conclure une convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la caisse ; d'instaurer une démarche de qualité et d'efficience du service ; d'achever l'évolution des systèmes d'information, la numérisation et la sécurisation des quelque 110 000 dossiers d'archives « papiers» ; de mettre fin à la sous-budgétisation récurrente de la subvention d'équilibre que verse l'Etat à la CRPRATP ; de relancer d'urgence la procédure d'adossement au régime général prévue dès 2006 par un nouveau chiffrage de la soulte tenant compte des modifications apportées par la réforme du régime spécial et par la négociation d'un échéancier de paiement avec la CNAV ; enfin d'établir une estimation actualisée des économies à moyen et long terme escomptées de la réforme du régime spécial et de l'adossement au régime général. Toutes ces recommandations ont été mises en oeuvre, hormis le projet d'adossement de la caisse au régime général. Les négociations avec la CNAV sont toujours au point mort, et la soulte estimée entre 500 et 700 millions d'euros en 2005 n'a fait l'objet d'aucune nouvelle évaluation.
M. Jean Arthuis , président. - Ces constats sont précieux à l'heure où nous préparons l'examen de la prochaine loi de finances et où nous discutons du projet de loi sur les retraites. La réforme de 2008 coûte plus cher que prévu, ce dont je ne m'étonne guère... Il faudra un jour se poser la question de la persistance de régimes aussi différenciés : c'est l'égalité des Français devant la retraite qui est en jeu.
M. Serge Dassault . - Il y a donc aujourd'hui 155 000 cotisants pour 290 000 pensionnés à la SNCF : c'est bien la preuve de l'échec de la répartition ! Naturellement l'Etat paie la différence, pour permettre aux cheminots de partir à la retraite à 50 ou 55 ans, alors qu'ils n'ont plus qu'à appuyer sur quelques boutons pour faire rouler les trains... Dans quel chapitre budgétaire la subvention de trois milliards d'euros de l'Etat est-elle inscrite ?
M. Bertrand Auban , rapporteur spécial . - Dans la mission « Régimes sociaux et de retraite » du budget de l'Etat.
M. Jean Arthuis , président . - Pour trouver ces trois milliards, l'Etat emprunte : c'est la « dette perpétuelle » dont parle Jean-Pierre Fourcade...
M. Jean-Jacques Jégou . - Il me paraît un peu abusif de parler d'un « gain » de 300 millions d'euros par an suite à la réforme de 2008 : il s'agit plutôt d'une moindre dépense. La subvention de l'Etat ne diminuera pas avant 2020 !
M. Jean Arthuis , président. - Sans réforme, elle aurait fortement augmenté. Ce débat montre à l'évidence que la situation des finances publiques est très préoccupante. Cela doit dissiper les derniers doutes quant à la nécessité de réduire les dépenses et de consolider les recettes. Je vous propose d'adopter le rapport qui vient de nous être présenté par Bertrand Auban et d'en assurer la plus large diffusion.
A l'issue de ce débat, la commission des finances donne acte à M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.