III. DONNER À L'ADMINISTRATION CENTRALE DE L'OUTRE-MER LES MOYENS DE SES AMBITIONS
A. UN SUCCÈS QUANTITATIF : LA RÉDUCTION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DES EFFECTIFS
Sur le plan financier, la mise en oeuvre concomitante du rattachement de l'administration centrale outre-mer au ministère de l'Intérieur et de sa réorganisation interne dans le cadre de la RGPP a eu des effets positifs en termes d'économies budgétaires, essentiellement grâce à la réduction des effectifs qu'elle a permise .
1. Les économies résultant du rattachement au ministère de l'Intérieur
a) Le transfert des fonctions « support »
La mise en place de la DéGéOM a été précédée du transfert des fonctions « support », exercées jusqu'alors par la Dapaf et la Daesc, vers les directions du ministère de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales en charge de ces dispositifs. L'objectif du rattachement de l'administration centrale de l'outre-mer à celle du ministère de l'Intérieur était donc à la fois de dégager des gains de productivité en mutualisant certaines fonctions, mais également de réduire, par la diminution des effectifs de la DéGéOM, le poids de sa masse salariale.
Logiquement, la mutualisation de ces activités « support » s'est accompagnée du transfert au ministère de l'Intérieur d'une partie des agents présents sur ces postes dans les deux directions de l'administration centrale outre-mer.
Les fonctions et les effectifs qui ont ainsi été transférées sont ceux relatifs :
- à la gestion des ressources humaines : gestion des effectifs titulaires et non titulaires de l'administration centrale de l'outre-mer, rémunérations et primes, pilotage de la masse salariale et des emplois, opérations de pré-liquidation des retraites, action sociale, contrôle de gestion et le suivi des budgets opérationnels de programme (BOP) territoriaux, gestion financière et administrative du corps préfectoral ;
- à la gestion budgétaire : synthèse budgétaire, contrôle interne comptable, gestion des outils budgétaires et comptables et gestion des BOP territoriaux ;
- aux systèmes d'information, à la logistique et à la gestion immobilière : reprographie, achats et exécution de la dépense, gestion des approvisionnements, marchés, suivi des travaux, service intérieur, standard téléphonique, informatique et réseaux.
La mutualisation de ces fonctions s'est accompagnée du transfert des crédits relevant des fonctions « support » du programme 160 « Intégration et valorisation de l'outre-mer » de la mission « Outre-mer » vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » à hauteur de 35 millions d'euros en AE et de 34,53 millions d'euros en CP, correspondant à 298 ETPT .
b) Le transfert des représentations de l'Etat outre-mer gérées par le ministère de l'outre-mer
Parallèlement, la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » s'est également vue transférer, au sein du programme 307 « Administration territoriale », les moyens et les effectifs des représentations de l'Etat outre-mer auparavant gérées par le ministère de l'outre-mer. Le ministère de l'Intérieur gérait déjà les crédits des préfectures des départements d'outre-mer ; la charge des préfectures et hauts-commissariats des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie lui a été confiée.
Au total, ce sont 845 ETPT qui ont été transférés dans le cadre de cette évolution, correspondant à 59,31 millions d'euros de crédits en AE et 58,95 millions d'euros en CP .
c) Les économies en résultant
Le tableau ci-dessous récapitule les transferts ayant résulté du rattachement de l'administration centrale de l'outre-mer au ministère de l'Intérieur.
Transferts résultant du rattachement de
l'administration centrale de l'outre-mer
au ministère de
l'Intérieur
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
ETPT |
|
|
Vers le programme « Administration territoriale » |
59,31 |
58,95 |
845 |
|
Vers le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » |
35,00 |
34,58 |
298 |
|
Total |
94,31 |
93,53 |
1.143 |
Source : rapport n° 276 - annexe 27 (XIII e législature) de Jérôme Cahuzac, rapporteur spécial de la mission « Outre-mer » à la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur le projet de loi de finances pour 2008.
Ce sont donc 94,31 millions d'euros de crédits en AE, 93,53 millions d'euros en CP et 1.143 ETPT qui ont été transférés de la mission « Outre-mer » à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » par la loi de finance pour 2008. Or, en 2007, les dispositifs transférés correspondaient, au sein de la mission « Outre-mer », à 98 millions d'euros en AE, 96 millions d'euros en CP et 1.180 ETPT.
Au total, le rattachement de l'administration centrale de l'outre-mer à celle du ministère de l'Intérieur à donc permis de dégager des économies correspondant à environ 4 millions d'euros en AE, 2 millions d'euros en CP et 37 emplois.
2. Une réduction globale des effectifs de grande ampleur
Au-delà des effets de son rattachement au ministère de l'Intérieur, la réorganisation interne de l'administration centrale de l'outre-mer a permis de réduire de manière très significative les effectifs de la DéGéOM .
La Cour des comptes relevait dans son rapport précité de 2005 que « l'effectif total des agents en 2004 se monte à 356 » au sein des deux directions de l'administration centrale outre-mer. Toutefois, suite notamment au rattachement de l'administration centrale de l'outre-mer au ministère de l'Intérieur, ce sont, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès de Vincent Bouvier, délégué général à l'outre-mer, 190 ETPT qui composaient la Dapaf et la Daesc avant la mise en oeuvre de la RGPP.
Or, le plafond d'emploi fixé pour la DéGéOM au moment de sa création a été de 142 ETPT, soit une réduction de 48 ETPT correspondant à une baisse de plus de 25 % des effectifs de l'administration centrale outre-mer . En termes de postes, Olivier Diederichs, inspecteur général de l'administration, a indiqué à votre rapporteur spécial qu'au 1 er janvier 2008, les deux directions, Dapaf et Daesc, comptabilisaient 212 personnes, dont 18 mises à disposition. A terme, la DéGéOM devrait, en cumulant son plafond d'emploi et les possibilités de mises à disposition, accueillir environ 154 personnes, soit une réduction d'environ 27 %.
Cette réduction correspond notamment à la suppression de certaines fonctions dans l'organisation de la DéGéOM, comme la division des affaires générales, la mission juridique, la mission des synthèses et la fonction de haut-fonctionnaire de défense du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, qui a été fusionnée dans la fonction équivalente au ministère de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
3. Des effectifs qui n'ont pas encore atteint les objectifs initiaux
Les économies budgétaires réalisées au travers de la création de la DéGéOM sont d'autant plus importantes que les effectifs n'ont pas encore atteint les objectifs initiaux .
Plusieurs raisons expliquent que depuis sa création, le 1 er septembre 2008, la délégation n'ait pas encore pu constituer complètement ses effectifs.
a) Des difficultés de recrutement persistantes
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le choix a été fait de ne permettre des recrutements au sein de la DéGéOM, en provenance d'autres corps que ceux du ministère de l'Intérieur, qu'au rythme du départ des anciens agents de la Daesc et de la Dapaf non retenus à la DéGéOM, et alors même que le plafond d'emploi de 142 ETPT n'était pas saturé. Il en est résulté de nombreux désistements et des difficultés à recruter des profils intéressants mais extérieurs au ministère de rattachement.
Par ailleurs, l'alignement du système de rémunération de la DéGéOM sur celui du ministère de l'Intérieur a conduit à une « quasi-impossibilité de garantir aux nouveaux arrivants le simple maintien de leur rémunération » 25 ( * ) , le système indemnitaire du ministère de l'Intérieur s'avérant moins favorable que celui d'un certain nombre d'autres ministères. Les difficultés rencontrées furent en particulier importantes pour recruter des agents en provenance des ministères chargés de l'économie et des finances, alors même qu'ils présentent une expertise particulièrement intéressante pour le département en charge des thématiques économiques, financières et fiscales. Dès lors, la seule voie de recrutement possible a été celle des mises à disposition d'agents, qui sont bien plus difficiles à pourvoir que les recrutements directs.
A titre d'exemple, le poste de sous-directeur en charge du service des politiques publiques, qui constitue l'une des trois sous-directions de la DéGéOM, est resté vacant pendant près d'un an, du mois de mai 2009 à celui d'avril 2010 .
Le ministère chargé de l'outre-mer indique en effet que « son remplacement s'est heurté au refus du ministère des finances de renouveler la mise à disposition non remboursée d'un administrateur civil pour occuper les fonctions de sous-directeur du secrétariat d'Etat à l'outre-mer » 26 ( * ) , alors même que le poste équivalent avait traditionnellement toujours été occupé par un administrateur civil du ministère des finances mis à disposition. Ainsi, « les négociations ont été difficiles et ont conduit à abandonner fin 2009 cette option, pourtant pertinente au regard de la technicité des sujets traités et de la nécessité de fluidifier les relations avec le ministère des finances ».
Finalement, au terme d'une vacance particulièrement préjudiciable au bon fonctionnement de la DéGéOM dans une période de réorganisation d'une telle ampleur, le ministère de l'Intérieur a accepté d'imputer le poste de sous-directeur en charge du service des politiques publiques sur son plafond d'emploi, ce qui a permis de le pourvoir.
b) Des imputations sur le plafond d'emploi sujettes à interrogations
Par ailleurs, il semble, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, que les modalités d'imputation des emplois sur le plafond de la DéGéOM posent parfois problème .
Ainsi, les six agents, dont le délégué, relevant de la Délégation interministérielle pour l'égalité des chances des Français d'outre-mer, sont imputés sur ce plafond alors qu'ils ne font pas partie des effectifs de la DéGéOM.
A cela s'ajoute le fait que malgré la diminution déjà sensible des effectifs de l'administration centrale suite à la création de la DéGéOM, les réductions liées à la mise en oeuvre des mesures d'économies générales applicables à l'ensemble de l'Etat sont également effectuées au sein de la DéGéOM. Ainsi, en 2010, le plafond d'emploi de la délégation est passé de 142 à 138 agents.
Il ressort de l'ensemble de ces éléments que le plafond d'emploi réel de la DéGéOM est aujourd'hui de 132 ETPT, soit 10 postes de moins et une réduction de 7 % par rapport à ce qui avait été défini au moment de la création de la délégation.
Enfin, ce plafond d'emploi est impacté par un agent en congé longue durée, un agent mis à disposition auprès de la Commission européenne et trois agents de l'ancien périmètre correspondant à la Daesc et à la Dapaf mais que la direction des ressources humaines impute sur le plafond d'emploi de la DéGéOM.
* 25 Réponses aux questionnaires transmis par votre rapporteur spécial.
* 26 Réponses aux questionnaires adressé par votre rapporteur spécial.