C. DYNAMISER LE DEUXIÈME PILIER ET LE DÉVELOPPEMENT RURAL
1. Les caractéristiques du deuxième pilier
a) Un deuxième pilier très politique
Pendant longtemps, le développement rural a été appréhendé en périphérie de la PAC. Soit parce qu'il était conçu en accompagnement de ce qui faisait le coeur de la PAC (amélioration des structures agricoles dans les années 70, soutien des zones de montagne - ICHN - dans les années 80, apparition de mesures agro-environnementales - MAE - dans les années 90), soit parce qu'il relevait plutôt de la politique de cohésion (objectifs 5b de la politique de cohésion de 1988, programme Leader...). En 1999, le développement rural est devenu le deuxième pilier de la PAC.
Cette création répond à une demande politique de la société et une inflexion en direction des questions environnementales. Les nouveaux membres issus de l'élargissement de l'Union européenne de 1995, attentifs à ce qu'on appelle alors « la protection de l'environnement », obtiennent un renforcement des normes environnementales communautaires dans tous les secteurs. En 1996, la crise de la vache folle provoque un électrochoc politique et incite la société civile à suivre de plus près la PAC. En 1998, la percée des Verts en Allemagne se traduit par l'arrivée de ministres Verts au gouvernement fédéral. L'agriculture n'est pas encore la cible principale des luttes environnementales, alors plutôt dirigées vers la question nucléaire, mais l'influence écologiste s'affirme.
Le tournant de 1999 répond à une logique simple : à côté des mesures de marché et des exigences d'une agriculture compétitive, il s'agit de tenir compte des besoins variés du monde rural, de la multifonctionnalité de l'activité agricole, des attentes de la société et des impératifs environnementaux. Cette action est rassemblée, identifiée, budgétisée, sous le pilier « développement rural ».
De ce jour, le deuxième pilier a bénéficié d'un réel appui politique Pour une raison très simple : il visait un objectif tandis que le premier pilier, lui, n'était pas désigné par un objectif, mais par les moyens mis en oeuvre (35 ( * )). « Aides directes et gestion des marchés agricoles » est l'expression du Conseil. De ce jour, les deux piliers sont très inégaux. L'inégalité budgétaire est en faveur du 1 er pilier, qui reste dominant par rapport au deuxième pilier, mais l'inégalité politique est en faveur du 2 e pilier, qui est le seul à trouver une identité, une justification et un appui de l'opinion. Seul, le deuxième pilier correspond à une stratégie. Le 1 er pilier n'est plus qu'un assemblage de moyens conservés par habitude, presque par inertie, parce qu'on ne peut faire autrement. Le deuxième pilier a une cohérence que le premier pilier n'a plus, mais il manque de moyens.
* (35) Paiements directs et dépenses de marché est l'expression retenue le plus souvent par le Conseil mais plusieurs autres expressions sont régulièrement utilisées dans les milieux communautaires : aides de la PAC, PAC, politique de prix et de marché, aides directes, aides directes et OCM, soutiens des marchés, soutiens des marchés et des prix agricoles, secteur du marché...