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Redonner du sens à la PAC

10 novembre 2010 : Redonner du sens à la PAC ( rapport d'information )

C. DYNAMISER LE DEUXIÈME PILIER ET LE DÉVELOPPEMENT RURAL

1. Les caractéristiques du deuxième pilier
a) Un deuxième pilier très politique

Pendant longtemps, le développement rural a été appréhendé en périphérie de la PAC. Soit parce qu'il était conçu en accompagnement de ce qui faisait le coeur de la PAC (amélioration des structures agricoles dans les années 70, soutien des zones de montagne - ICHN - dans les années 80, apparition de mesures agro-environnementales - MAE - dans les années 90), soit parce qu'il relevait plutôt de la politique de cohésion (objectifs 5b de la politique de cohésion de 1988, programme Leader...). En 1999, le développement rural est devenu le deuxième pilier de la PAC.

Cette création répond à une demande politique de la société et une inflexion en direction des questions environnementales. Les nouveaux membres issus de l'élargissement de l'Union européenne de 1995, attentifs à ce qu'on appelle alors « la protection de l'environnement », obtiennent un renforcement des normes environnementales communautaires dans tous les secteurs. En 1996, la crise de la vache folle provoque un électrochoc politique et incite la société civile à suivre de plus près la PAC. En 1998, la percée des Verts en Allemagne se traduit par l'arrivée de ministres Verts au gouvernement fédéral. L'agriculture n'est pas encore la cible principale des luttes environnementales, alors plutôt dirigées vers la question nucléaire, mais l'influence écologiste s'affirme.

Le tournant de 1999 répond à une logique simple : à côté des mesures de marché et des exigences d'une agriculture compétitive, il s'agit de tenir compte des besoins variés du monde rural, de la multifonctionnalité de l'activité agricole, des attentes de la société et des impératifs environnementaux. Cette action est rassemblée, identifiée, budgétisée, sous le pilier « développement rural ».

De ce jour, le deuxième pilier a bénéficié d'un réel appui politique Pour une raison très simple : il visait un objectif tandis que le premier pilier, lui, n'était pas désigné par un objectif, mais par les moyens mis en oeuvre (35(*)). « Aides directes et gestion des marchés agricoles » est l'expression du Conseil. De ce jour, les deux piliers sont très inégaux. L'inégalité budgétaire est en faveur du 1er pilier, qui reste dominant par rapport au deuxième pilier, mais l'inégalité politique est en faveur du 2e pilier, qui est le seul à trouver une identité, une justification et un appui de l'opinion. Seul, le deuxième pilier correspond à une stratégie. Le 1er pilier n'est plus qu'un assemblage de moyens conservés par habitude, presque par inertie, parce qu'on ne peut faire autrement. Le deuxième pilier a une cohérence que le premier pilier n'a plus, mais il manque de moyens.

b) Une organisation budgétaire très différente de celle du premier pilier

Depuis 1999, la PAC du premier pilier est une politique intégrée, avec une communautarisation très poussée. Il n'y a pas de sélection, pas d'arbitrage. Tous les agriculteurs bénéficient - normalement - des mêmes droits.

La PAC du deuxième pilier est beaucoup plus proche du fonctionnement des fonds structurels avec plusieurs caractéristiques :

- le cofinancement. Les soutiens du premier pilier sont intégralement financés par le budget communautaire tandis que les actions du deuxième pilier relèvent du cofinancement Union européenne/États membres ;

- la programmation. L'essentiel du premier pilier relève des mesures du marché : les aides directes au revenu sont annuelles et les interventions sont peu prévisibles puisqu'elles dépendent de la situation du marché ; mais quand les conditions sont réunies, les soutiens sont activés. Le deuxième pilier est organisé au contraire sur le principe de la programmation. Il y a une répartition programmée des aides entre États membres et chaque État, ou dans certains cas, chaque région, doit présenter un plan de développement rural applicable pour la durée de la programmation budgétaire (2007-2013) ;

- sur un plan institutionnel, les dépenses du deuxième pilier sont classées parmi les dépenses non obligatoires - DNO - votées et fixées par le Parlement européen, tandis que les dépenses du premier pilier sont classées parmi les dépenses obligatoires - DO - décidées par le Conseil. Ce clivage a disparu depuis le traité de Lisbonne, puisqu'il n'y a plus cette distinction entre DO et DNO. Mais celle-ci est un révélateur des enjeux et pouvoirs sur la PAC, puisque le deuxième pilier permettait au Parlement européen d'être impliqué sur la PAC. A contrario, le Conseil, qui appréhendait des coupes sur le premier pilier, a conservé la maîtrise des dépenses de marché.

Dernière particularité du deuxième pilier, l'origine de la dotation affectée est mixte puisqu'il s'agit à la fois de la dotation programmée dans le cadre financier pluriannuel et de transferts progressifs en provenance du premier pilier.

c) Une organisation confuse et sans cohérence

Si l'objectif général politique du deuxième pilier est simple, l'organisation interne est, hélas, extrêmement confuse. Les différentes réformes du deuxième pilier n'ont pas apporté la simplification attendue.

Il ne faut pas nier de graves défauts d'organisation. A priori, la répartition par grands thèmes ou « axes thématiques » est assez simple : 1) la compétitivité, 2) l'environnement et le paysage rural, 3) la qualité de vie en milieu rural et la diversification de l'économie rurale et 4) divers dont le programme Leader. Mais l'organisation se complique à l'excès dans le détail. Chaque thème est décliné selon une arborescence de plus en plus fine, comme le montre le schéma suivant :

EXEMPLE D'ARBORESCENCE

DES ACTIONS DE « DEVELOPPEMENT RURAL »

Axe
(règlement UE)

Catégories
de mesures

(règlement UE)

Mesures
(règlement UE)

Dispositifs
(réglementation France)

Amélioration
de la compétitivité

Amélioration
de l'environnement et de l'espace rural

Amélioration
de la qualité de vie
en milieu rural

Divers Leader

Mesures axées sur l'utilisation durable de terres agricoles

Mesures axées sur les terres forestières

Paiements zone
de montagne à handicaps naturels

Paiements autres zones à handicap

Paiements
Natura 2000

Paiements agro-environnementaux

Paiements
bien-être animal

Aides à investissements
non productifs

- PHAE : prime herbagère

agro-environnementale

- SFEI : aide fourragère

- CAB : conversion bio

- MAB : maintien bio

- PRM : protection des races  menacées

- PRV : préservation    ressources végétales    menacées

- Aide à l'apiculture

- MAET : MAE    territorialisées (parcs    naturels...)

Règlement UE : règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil

Règlement France : plan de développement rural 2007

Le deuxième pilier est un patchwork de mesures disparates, allant des normes de préretraite à l'encouragement à la plantation de haies, ou les mesures en faveur du bien-être animal, en passant par les campagnes de promotion alimentaire et le conseil sur la sécurité du travail, sans que l'efficacité soit toujours garantie. Même si le rapport est déjà un peu ancien, la Cour des comptes européenne a dressé un bilan très critique des investissements dans le domaine du développement rural (Cour des comptes - rapport spécial n° 7/2006).

L'articulation avec les autres politiques n'est pas convaincante. C'est le cas de l'articulation entre les deux piliers. Le premier pilier est concentré autour des aides directes aux agriculteurs, mais l'ICHN est aussi une aide directe aux agriculteurs. Le deuxième pilier n'est-il pas aussi parfois un pansement sur les plaies ouvertes par le premier ? En France, par exemple, les quotas laitiers ont été et restent essentiels pour maintenir des élevages dans des régions rurales peu favorisées par le relief, le climat, les sols, les infrastructures. L'abandon des quotas laitiers aura vraisemblablement des effets sur ces exploitations, et au-delà, sur le tissu rural qu'elles irriguent. « Sans la proximité d'industries de transformation, la protection d'appellation d'origine protégée, comme c'est le cas en Haute-Loire, analyse Philippe Chalmin, les départs vont s'accélérer, les exploitations vont disparaître ». Face à cette possible hémorragie, ce « déménagement du territoire » au nom de la compétitivité (36(*)), le développement rural chargé d'encourager les efforts par des mesures d'accompagnement n'est qu'un pansement bien dérisoire.

Il y a aussi une certaine incohérence entre le deuxième pilier et la politique de cohésion, dont elle est, en France, héritière, et plutôt concurrente dans plusieurs pays de l'Union, notamment dans les nouveaux États membres. « Pourquoi la PAC s'occuperait-elle des infrastructures rurales alors que les routes sont utiles à tout le monde ? Pourquoi la PAC s'intéresserait-elle à la conversion des agriculteurs alors que c'est, par essence, la compétence du FSE ? Il y a beaucoup d'incohérence dans ce partage », déplorent de hauts fonctionnaires polonais chargés du développement régional, avant de souhaiter « tout regrouper autour du développement régional ».

2. Un pilier de plus en plus solide
a) Un pilier soutenu de façon presque unanime

Malgré ses inconvénients évoqués, le deuxième pilier, construit en 1999 par assemblage (des mesures rurales de la PAC ancienne et de mesures de la politique de cohésion) est devenu de plus en plus solide, budgétairement et politiquement.

Après les ajustements successifs du cadre financier pluriannuel, le deuxième pilier devrait bénéficier de 96  milliards d'euros sur la période 2007-2013, soit 32 % du montant affecté au premier pilier de la PAC et 28 % du montant affecté à la politique de cohésion. Mais, surtout, le deuxième pilier recueille un soutien massif dans la quasi-totalité des États membres. Même si le cofinancement est une contrainte budgétaire parfois lourde, le très large éventail des mesures proposées au cofinancement communautaire permet à chaque État, chaque région, chaque agriculteur, de « piocher » dans celle qui lui convient. Tel va choisir l'ICHN, tel autre marquera sa préférence pour les mesures de compétitivité. Dans les nouveaux États membres, la priorité est à la modernisation des exploitations, à l'achat de matériel agricole. Même les États les plus hostiles à la PAC sont favorables au deuxième pilier, non seulement parce qu'il pourrait alléger la charge du budget communautaire (la règle du cofinancement se substituerait au financement communautaire intégral), mais parce que les actions sont perçues comme plus utiles et plus défendables aux yeux de l'opinion. Le gouvernement néerlandais ou le parlement britannique, par exemple, recommande la disparition progressive - « flatening » - du premier pilier et le transfert des fonds vers le 2e pilier, pour améliorer les infrastructures et les services dans les zones rurales (37(*)).

b) L'exception française

Il y a dans cette belle harmonie une exception : la France. La France a contribué à la construction de la première PAC. Celle de l'organisation des marchés, de la production et de la productivité. Le tournant de 1992 a été un premier accroc à cette conception, mais vite accepté car les agriculteurs français ont été les bénéficiaires des nouvelles subventions européennes. En revanche, le tournant de 1999 a plutôt été perçu comme une concession aux pressions politiques du moment.

Si le développement rural pouvait, à la rigueur, rejoindre le champ de la PAC, l'insistance sur les questions environnementales a été souvent perçue comme une contrainte, une accusation implicite, voire même une remise en cause du travail de l'agriculteur. En dépit des soutiens répétés, y compris au plus haut niveau de l'État, au rôle de l'agriculture dans le développement durable (38(*)), les préoccupations environnementales sont parfois plus vues comme des contraintes que comme des opportunités par les agriculteurs et les organisations professionnelles. Le monde agricole peut garder quelques réticences à s'engager vers le développement durable. Même si les efforts individuels et professionnels sont incontestables, globalement le deuxième pilier est loin d'être prioritaire chez la plupart des agriculteurs français qui sont entrés dans cette logique « à reculons ». L'analyse budgétaire montre clairement que la France est un acteur secondaire du deuxième pilier.

De surcroît, dans cet ensemble, les dépenses strictement environnementales ne sont pas, en France, prioritaires. La part consacrée aux mesures agroenvironnementales dans le budget global de développement rural est l'un des plus faibles de l'Union européenne, derrière le Portugal. Pour la France, le deuxième pilier, c'est avant tout l'ICHN (une dépense publique de 3,5 milliards sur la période 2007-2013 financée à 55 % par l'Union européenne) (39(*)) loin devant les MAE (2 milliards de dépenses publiques).

Répartition des dépenses agricoles entre États membres (sélection)

 

1er pilier
2009 (millions d'euros)

% dans
le total

2e pilier
2009
(millions d'euros)

2e pilier
2007-2013 (millions d'euros)

% dans le total
2007-2013

France

9 495

20,4 %

780

6 442

7,3 %

Allemagne

6 376

13,7 %

930

8 113

9,2 %

Espagne

6 216

13,4 %

619

7 214

8,2 %

Italie

5 156

11,1 %

357

8 292

9,4 %

Pologne

2 037

4,4 %

1 043

13 230

15 %

Total

46 472

100 %

8 209

88 294

100 %

Répartition des dépenses publiques* du développement durable

 

France

Allemagne

Italie

Royaume-Uni

Pologne

Axe 1 : Compétitivité

4 174

3 701

6 434

945

7 187

Axe 2 : Environnement et paysages
dont MAE

6 178

2 068

5 533

3 371

6 981

3 702

6 823

4 521

5 546

2 303

Axe 3 : Qualité de vie en milieu rural

804

3 006

1 414

675

3 430

TOTAL

11 903

13 240

16 687

8 956

17 218

Source : Commission - DG agri rural development in UE - rapport 2009

*Dépense totale publique = financement UE + dépense publique nationale

Toute orientée vers les crédits du premier pilier, la France n'a ni profité des crédits, ni saisi les occasions d'évolution offertes par le deuxième pilier. Ou, pour le dire plus simplement, la France a tardé à prendre le tournant du développement durable. Alors qu'il paraît très probable que ce deuxième pilier sera renforcé dans la prochaine programmation, elle en paie aujourd'hui le prix.

3. Un deuxième pilier rénové

Le Sénat a vocation à s'intéresser à la ruralité (40(*)). Aujourd'hui, le développement rural n'est qu'un demi-succès. Selon la réglementation de la Commission, le champ couvert par le développement rural est large, la panoplie des aides est grande. Que manque-t-il alors ? Plutôt qu'une batterie d'aides, une politique de développement rural aurait plus de justification et plus d'utilité si elle s'inscrivait à la fois dans une stratégie et dans une perspective de long terme. Il faut moins travailler sur des axes que sur des enjeux de développement. Quatre priorités pourraient orienter la politique de développement rural : réaffirmer l'importance du deuxième pilier, inscrire la France dans ce mouvement, travailler en synergie avec les acteurs locaux, envisager le développement rural dans une perspective de long terme.

a) Travailler en synergie avec les acteurs locaux

La relation économique, culturelle, sociale, et même identitaire, évidente entre l'agriculture et le monde rural est menacée. L'objectif d'une politique de développement rural d'aujourd'hui n'est pas seulement d'améliorer la compétitivité, l'environnement et la qualité de vie, mais aussi de renforcer les liens entre l'agriculteur et son environnement social.

« Isoler le paysan, c'est le tuer » tranche M. Gérard Peltre, président du groupe consultatif du développement rural de la Commission européenne. Il faut, au-delà, des actions en faveur de la compétitivité et de l'environnement, développer des synergies avec les acteurs locaux, les élus, les voisins, les professionnels de santé, les touristes, les commerçants, les cafés et restaurants, les prescripteurs et les consommateurs.

De même, le groupe de travail ne peut pas manquer d'être frappé par les performances de l'agriculture allemande. La mentalité, toute orientée vers la performance, la compétitivité, la conquête de parts de marchés n'explique pas tout. L'organisation peut aussi jouer un rôle. L'Allemagne a érigé la cogestion en modèle. Le partenariat entre l'administration et le principal syndicat agricole allemand, la DBV - Deutscher Bauernverband - est un exemple qui pourrait être médité. Ce partenariat ne peut être envisagé et réussi qu'avec un partenaire fort et puissant. La France doit mener une réflexion sur ce sujet.

Créer du lien pour donner du sens. Alors, la politique de développement rural redeviendra une vraie politique et non une panoplie d'actions.

b) S'engager dans une perspective de long terme

La PAC est une politique de l'instant, qui, autrefois, « intervenait » lorsque le marché était par trop déséquilibré, et qui, aujourd'hui, maintient les revenus. Même la politique de développement rural est surtout une politique d'aménagement. La PAC s'est trop peu engagée dans une perspective de long terme. Elle s'est désintéressée, notamment, des facteurs de production : le sol et l'eau, autrement dit, la qualité de la terre et la disponibilité de l'eau. Il est temps de changer de perspective, cibler les crises d'aujourd'hui pour anticiper les enjeux de demain. Tel pourrait être un axe de la politique de développement rural.

La PAC et l'eau

La double inconséquence

Il n'y a pas d'agriculture sans eau. L'eau fait les rendements. Même si les besoins en eau varient beaucoup selon les secteurs - l'élevage en particulier exige de grandes quantités d'eau -, partout, en France, en Europe et dans le monde, l'agriculture a été et/ou restera là où il y a de l'eau. Pourtant, l'Union européenne peut être accusée d'une double inconséquence elle a privilégié l'aspect qualitatif - avec des résultats d'ailleurs mitigés- en omettant le quantitatif, la gestion durable de l'eau.

- La PAC et la qualité de l'eau

C'est essentiellement par la mobilisation autour de la dégradation de la qualité de l'eau que les excès de la PAC ont été dénoncés. La contamination des nappes phréatiques par les nitrates et les pesticides ou les effets des rejets des lisiers azotés liés aux concentrations d'élevage sur les côtes bretonnes - les trop fameuses algues vertes- témoigneraient des dérives d'une agriculture « productiviste ». La condamnation est sans appel : « 30 ans de scandales d'État, la face cachée de la PAC » dénonce WWF.

La directive européenne sur l'eau visant notamment au « bon état écologique des eaux en 2015 » et la mise en oeuvre de l'écoconditionnalité depuis 2003, tendent à limiter ces dérives.

Parmi les mesures, on citera par exemple l'application - tardive - de la directive « Nitrates » de 1991 applicable dans les « zones vulnérables » (définies par rapport au seuil de 50 mg de nitrate par litre) visant à enregistrer et fixer un calendrier d'épandage, restreindre voire interdire certains intrants, préserver des zones tampons ou des bandes enherbées, etc.

Même si l'on pourra déplorer que certains dossiers restent encore dans une quasi-impasse, même s'il eut mieux valu corriger des pratiques plus tôt, même si, enfin, il faut admettre que les efforts entrepris n'auront un effet sur la qualité des eaux que dans plusieurs années, les agriculteurs ont fait leur l'objectif de la qualité de l'eau.

Le temps de percolation des sols est lent et varie selon leur nature. La terre a de la mémoire. Il y a sans doute eu beaucoup de retard, beaucoup de gâchis aussi, notamment en termes de dégradation d'image, mais les agriculteurs sont devenus les acteurs de cette reconquête. Les agences de l'eau ont été très actives dans ce domaine.

- La PAC et la quantité d'eau

Il y avait du retard sur l'appréhension de la qualité de l'eau, il y a un aveuglement sur la question de la quantité.

Tout orientée sur « l'accroissement de la productivité » inscrit dans le traité de Rome, la PAC a favorisé l'irrigation. Une terre irriguée a de meilleurs rendements, et, dans un système de prix garantis, offre de meilleurs revenus. L'écart est particulièrement net pour le maïs. La PAC a donc organisé des subventions additionnelles pour le maïs et/ou pour l'irrigation. Ce système a perduré après la réforme de 2003 puisque les DPU fondés sur des références historiques ont figé la situation : les paiements découplés d'aujourd'hui sont liés à des choix d'irrigation passés et les investissements dans ce domaine donnent même lieu à des DPU supplémentaires.

La répétition de sécheresses et l'apparition de conflits d'usage avec d'autres consommateurs (habitants, ostréiculture, tourisme...) ont conduit à s'interroger sur la pertinence et la pérennité d'un tel système. L'incohérence est à son comble en cas de sécheresse puisque plus un département est irrigué et plus il est vulnérable aux épisodes de sécheresse. L'agriculteur serait pénalisé s'il n'était pas soutenu des deux côtés, en recevant des primes européennes pour irrigation, et des indemnités nationales en cas de sécheresse... (41(*))

Trois dispositions modestes ont été adoptées pour atténuer ce qui ressemble à une certaine incohérence. Les règles de conditionnalité impliquent désormais des autorisations de prélèvement et des dispositifs de comptage d'eau. Les mesures de développement rural offrent aussi des soutiens aux dispositifs économisant l'eau. Enfin, le bilan de santé de 2008 a rehaussé la question de l'eau au rang des « nouveaux défis ». Mais ces mesures semblent encore bien limitées.

La PAC trouverait une légitimité à s'intéresser à ce sujet, en se préoccupant de la collecte et de la disponibilité de l'eau à usages agricoles. Il va de soi que la régulation des aspects quantitatifs ne peut être organisée qu'à l'échelon de bassin (périmètre des agences de l'eau).


* (35) Paiements directs et dépenses de marché est l'expression retenue le plus souvent par le Conseil mais plusieurs autres expressions sont régulièrement utilisées dans les milieux communautaires : aides de la PAC, PAC, politique de prix et de marché, aides directes, aides directes et OCM, soutiens des marchés, soutiens des marchés et des prix agricoles, secteur du marché...

* (36) La motion adoptée le 22 octobre 2010 par l'Association nationale des élus de la montagne partage cette crainte.

* (37) House of Lords - The future of CAP - 7° session 207/2008, Volume I § 245 et 246.

* (38) « Souvent mise au banc des accusés de la détérioration de notre environnement, l'agriculture est en réalité un contributeur essentiel du développement durable de notre pays. Du fait de sa diversité, elle participe aussi bien à la lutte contre le réchauffement climatique qu'au maintien de la biodiversité et à la qualité des paysages... ». Lettre de mission du Président de la République au Ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche - 11 juillet 2007.

* (39) L'ICHN est vitale pour le maintien d'une activité d'élevage en montagne comme le souligne la motion précitée de l'Association nationale des élus de la montagne.

* (40) Cf. Deuxième « Rendez-vous du Sénat » consacré à « La ruralité aujourd'hui » - 28 octobre 2010. L'audition de M. Gérard Peltre, président du groupe consultatif du développement rural de la Commission européenne, a été également très utile au groupe de travail.

* (41) Pierre Boulanger - Groupe d'économie mondiale - « Subventions agricoles et gestion quantitative des ressources en eau » - Septembre 2007.