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Redonner du sens à la PAC

10 novembre 2010 : Redonner du sens à la PAC ( rapport d'information )

C. LES ORIENTATIONS PROPOSÉES PAR LE GROUPE DE TRAVAIL

Le groupe de travail a fait le choix d'une approche politique de la PAC considérant que c'est le seul moyen de lui donner du sens. Elle est aussi préférable à l'approche actuelle, qui suit une logique budgétaire. Car les vraies différences entre les deux piliers ne sont pas liées à la nature des aides, mais essentiellement au mode de financement. Le groupe de travail considère qu'une logique politique doit s'imposer.

Il faut des objectifs simples et clairs à la PAC.

Il faut un dispositif simple et clair pour la PAC.

Cet objectif de clarification se traduit pour le groupe de travail par une présentation simple et claire de l'activité agricole. L'activité agricole a pour objet principal d'apporter une alimentation de qualité à la population. Elle s'exerce dans un environnement qui est un patrimoine commun à l'ensemble de la société et qui doit être préservé.

Cette clarification débouche sur une nouvelle articulation en deux volets (piliers, blocs, axes...) avec un premier volet consacré à l'agriculture et l'alimentation, un deuxième volet au service des territoires et de l'environnement.


Trois approches pour deux piliers

Le clivage actuel entre les deux piliers repose avant tout sur une logique budgétaire. Le premier pilier est financé par l'Union européenne. Le deuxième pilier soutient des actions de cofinancement.

La nouvelle distinction proposée par la Commission est une logique plus dynamique et temporelle. Le premier pilier - ou premier bloc - serait orienté sur les aides au fonctionnement et aux revenus - aides directes par palier, incluant les aides environnementales du deuxième pilier (ICHN-MAE). Le deuxième pilier - ou deuxième bloc - serait plutôt consacré aux interventions structurantes, avec l'intervention, les actions liées à la compétitivité (innovation, gestion des risques, commercialisation...) et au développement rural.

Le groupe de travail propose un nouveau découpage fondé sur une logique politique avec un premier pilier à vocation économique consacré à l'agriculture et à l'alimentation, et un deuxième pilier à vocation territoriale, consacré aux territoires et à l'environnement.

1. Le premier volet de la PAC : une PAC orientée vers l'agriculture et l'alimentation
a) Remettre l'agriculture au coeur de la PAC

« Remettre l'agriculture au coeur de la PAC ». Une provocation ? Non, un cri d'espoir - ou de désespoir. Car il n'y a nulle évidence aujourd'hui à ce qu'il en soit ainsi. L'évolution des cadres financiers pluriannuels est, sur ce point, édifiante. Ce cadre - dit aussi « perspectives financières » - répartit des plafonds de dépenses par grandes rubriques censées représenter les priorités budgétaires de l'Union européenne. Quatre cadres se sont succédé depuis leur création en 1988. Ils témoignent de la place de l'agriculture dans les priorités européennes.

La place de l'agriculture dans les perspectives financières

Perspectives financières

Principales rubriques

Part dans le budget total

1988-1992

1. FEOGA garantie

60,7 %

 

2. Action structurelle

 

1993-1999

1. PAC

50,9 %

AII* du 29 octobre 1993

2. Action structurelle

 

2000-2006

1. Agriculture

46,4 %

AII du 6 mai 1999

1a. Dépenses PAC

 
 

1b. développement rural

 
 

2. Action structurelle

 

2007-2013

1. Croissance durable

 

AII du 17 mai 2006

1a. compétitivité pour la croissance et l'emploi

 
 

1b. Cohésion

 
 

2. Conservation et gestion des ressources naturelles dont dépenses de marché et paiements directs

43 %

33,9 %

* Accord interinstitutionnel

Ainsi, dans le cadre financier actuel qui couvre la période 2007-2013, le mot agriculture a, tout simplement ... disparu ! (50(*)).

Il est invraisemblable que les États membres aient choisi cette présentation qui est aussi une humiliation pour les agriculteurs. L'Union européenne aurait-elle honte de ses agriculteurs ? Lors d'un entretien avec le président du Sénat, le président Barroso soulignait que l'agriculture faisait partie de l'identité culturelle de l'Europe. Si ces propos ont un sens, il faut remettre l'agriculture à sa juste place et, au minimum, la mentionner dans le cadre financier pluriannuel !

Les agriculteurs ont besoin qu'on respecte leur dignité. La réforme ne sera réussie que si les agriculteurs parviennent à s'approprier la PAC. Un défi qui ne paraît pas insurmontable. Encore faut-il que les signaux communautaires ne soient pas négatifs.

b) Les conséquences pour le premier pilier

Le premier pilier, consacré à l'agriculture et à l'alimentation, comporterait un socle autour des paiements directs et des instruments de régulation, avec quelques adaptations.

Les paiements directs resteront le principal poste du premier pilier. La conditionnalité des aides, désormais admise par tous, doit être préservée, simplifiée autant qu'il est possible.

Les dispositifs d'intervention et de régulation des marchés doivent être maintenus, et aller au-delà d'un seul filet de sécurité. En revanche, l'efficacité doit être améliorée par une réactivité accrue. Nos partenaires polonais souhaitent deux mois au maximum, au lieu de six mois aujourd'hui. Plus l'intervention par le stockage public ou privé sera rapide aux premiers risques de crise, et plus elle sera efficace.

La simplification impliquera de réfléchir à la modulation. Il faut de la visibilité. Les opérateurs doivent connaître les dotations qui sont attribuées à telle ou telle action, qu'il s'agisse du premier ou du deuxième pilier, sans prévoir des transferts progressifs et variables selon les années. La modulation telle qu'elle est conçue aujourd'hui devrait être supprimée.

L'article 68 offre une certaine souplesse utile pour financer des dépenses économiques ou environnementales. Toutefois, s'il est bien évident qu'il faut garder l'enveloppe, on peut s'interroger sur son imputation. L'article 68 doit-il rester dans le premier pilier ou abonder le deuxième ?

En revanche, même si les avis sont partagés sur ce point, une majorité au sein du groupe de travail souhaite envisager une nouvelle forme de « modulation » des aides afin de favoriser les regroupements de producteurs.

Le premier pilier, tout orienté sur le métier agricole et l'activité de production, aurait aussi certainement intérêt à regrouper les aides à la compétitivité qui relèvent aujourd'hui du deuxième pilier.

2. Le deuxième volet de la PAC : une PAC au service des territoires et de l'environnement, patrimoine commun
a) Miser sur les territoires

L'agriculture est territoriale. En dépit de l'attachement commun à la terre ou à l'idée de transmission si ancrée dans la mentalité agricole, qu'y a-t-il en commun entre les producteurs de betteraves et de céréales, les éleveurs laitiers, les éleveurs bovins, les éleveurs ovins, les producteurs de fruits et légumes, de vin ? Les uns ont une culture annuelle, les autres sont dans une récolte quotidienne. Aucune mesure n'est transposable à un autre secteur.

Une même activité peut donner lieu à des modes d'exploitation radicalement différents. Le secteur laitier est emblématique, puisque le troupeau moyen varie de 1 à 100 bêtes selon les États. Encore ne s'agit-il que d'une moyenne. Poursuivant sa logique de compétitivité, un industriel - peut-on parler d'agriculteur ? - anglais a ainsi envisagé de créer une ferme hors sol de 8000 vaches laitières. Le projet a suscité l'indignation publique avec des manifestants cagoulés et revêtus de combinaisons orange pour illustrer les conditions d'exploitation - d'incarcération - des animaux.

L'échelon territorial est de toute évidence le mieux placé pour appréhender cette diversité qui, valorisée, est aussi une richesse.

Beaucoup de défis que doit relever la PAC sont des défis territoriaux. Le lien de proximité entre l'agriculteur et les acteurs locaux ? Une question territoriale. La PAC et la gestion de l'eau, l'aide aux régions vulnérables, la multifonctionnalité de la PAC ? Une question territoriale. Il faut de la souplesse, une marge de flexibilité, une marge d'initiative laissée aux territoires. Le groupe de travail souhaite que la réforme de la PAC laisse une large place à l'initiative locale.

Plusieurs partenaires ont une vision similaire. Telle est la position par exemple du Bundesrat allemand exprimée par le Dr Juliane Rumpf, ministre de l'agriculture du Land de Schleswig-Holstein, présidente de la Conférence des ministres agricoles du Bundesrat. « Si nous nous engageons vers un premier pilier fort, voire très fort, il faut aussi un deuxième pilier efficace, doté d'un budget convenable. L'idée générale est un premier pilier affecté aux agriculteurs, et un deuxième pilier maîtrisé par les régions, autour d'axes qui pourraient être définis par l'Union européenne mais  avec une large flexibilité accordée aux régions pour favoriser tel ou tel axe en fonction de son intérêt propre :

- l'amélioration de la compétitivité ;

- le développement des territoires ;

- la protection de l'environnement ;

- l'action en faveur de la lutte contre le changement climatique ».

b) Les orientations proposées

Chaque territoire doit établir ses propres priorités. La répartition actuelle du deuxième pilier autour des trois grands axes compétitivité/environnement et paysages, qualité de vie et diversification des activités n'est pas totalement convaincante. « Le développement rural a moins besoin d'axes que de préciser des enjeux » :

- accompagner l'activité de production agricole 

Il y a de la place pour deux agricultures différentes : une agriculture qui vise les marchés européens et mondiaux, et une agriculture de proximité, tout aussi utile, qui vise l'excellence sur des marchés plus petits.

Il y a probablement deux voies pour retrouver des revenus décents : la voie de la compétitivité prix qui passe par des aménagements, des restructurations, des conditions d'emploi, des allégements de coûts, la valorisation des sous produits, etc. Mais il y a une autre voie connexe qui est celle de la compétitivité produit (par opposition à la compétitivité prix). Faire de la production agricole autre chose qu'un produit agricole de base. Le faire remonter dans la filière, le faire gagner en valeur ajoutée. Faire en sorte qu'un agriculteur ne soit pas seulement un producteur de matières premières comme il a tendance à se considérer, mais comme un acteur à part entière et même le plus important, le premier échelon d'une filière qui crée de la valeur ajoutée. A charge pour lui de remonter dans la filière et de créer de la valeur ajoutée à son profit au lieu de la laisser aux autres.

Une modification, presque une conversion, qui suppose aussi un changement de mentalité car elle rompt avec une tradition ancestrale de production. Cette conversion peut suivre des quantités d'initiatives : agriculture biologique, relance de productions locales, politiques de qualité, par la voie des AOP/IGP ou des indications locales qui ont parfois autant d'impact que les AOP établies, élaboration de produits finis transformés, voire marketing adapté au goût du moment... Il y a quelques réussites exemplaires dans le secteurs des fruits et légumes : Florette, passé en quelques années de maraîcher à leader mondial des salades en sachet, ou bien la Bonotte, la pomme de terre de Noirmoutier dont la première récolte a été vendue près de 500 € le kilo.... Beaucoup de producteurs ont suivi cette voie, tels les producteurs des Pyrénées orientales qui produisent des « rougettes », des tomates cueillies à point et non plus de simples tomates... Chaque région a ses talents. Grâce à sa diversité, la France a des atouts exceptionnels. De la Manche jusqu'aux départements d'outre mer, en passant par la Bourgogne, le Morbihan et la Corrèze bien entendu....

Certes, de telles actions ne sont pas reproductibles partout mais certains exploitants pourraient échapper à la course à la baisse des coûts s'ils savaient mieux se vendre. « Aujourd'hui,  les agriculteurs ont moins besoin d'acheter des tracteurs que de recruter un responsable de ventes aux grandes surfaces qui saura, simplement, vendre ce qu'ils savent produire ». Ces initiatives doivent être encouragées et le territoire est évidemment l'échelon le mieux placé pour cela.

- travailler avec l'aval

Il faut aider les agriculteurs à travailler en synergie avec leur environnement économique et social, c'est-à-dire, d'abord, avec les industries agro alimentaires et surtout avec les consommateurs, individuels ou professionels. Cette relation de proximité est un potentiel de richesse considérable.

Lors du débat sur la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, plusieurs sénateurs ont évoqué la possibilité de favoriser les achats de proximité : faire en sorte que les cantines scolaires, d'hôpitaux, de lycées, puissent dans une certaine mesure privilégier les ressources locales. Il serait en effet paradoxal qu'un grand groupe mondial de la restauration rapide puisse se positionner comme un acteur du développement local en choisissant des approvisionnements locaux (think global, act local) et que les élus chargés du développement local soient contraints, par des règles inadaptées de marchés publics, de s'approvisionner à 2.000 km. La réforme de la PAC est une occasion de faire avancer la réflexion sur ce point.

- valoriser les effets de l'agriculture sur l'environnement

Les « biens publics » déjà évoqués doivent être identifiés, valorisés au niveau des territoires. La liste est longue et s'ajustera nécessairement avec les années. Certaines mesures sont d'ores et déjà admises : le respect des bonnes conditions d'exploitation des terres, la protection des eaux, la biodiversité... D'autres volets émergent notamment le rôle de l'agriculture dans la captation du carbone, la réduction des besoins en énergie non seulement par d'adaptation des modes de production, mais aussi par valorisation des sous-produits de l'agriculture comme la méthanisation ou les biocarburants de deuxième génération. Le groupe de travail fait le pari que toutes ces actions seront mieux valorisées au niveau territorial que par un verdissement du premier pilier.

c) Laisser de la souplesse dans l'organisation

Compte tenu de la diversité de l'organisation territoriale au sein des États membres, une large subsidiarité est requise dans les modes d'organisation et de financement.

Le financement est évidemment une question cruciale, car il y a une ambiguïté sur le point de savoir qui paye la part « nationale » du cofinancement communautaire. Cette ambiguïté n'est pas nouvelle. D'ores et déjà cette part nationale est assumée par l'État et/ou par les régions selon les actions entreprises. Il arrive même que dans certains pays, la part « nationale » soit prise en charge par... les crédits communautaires, par détournement du premier pilier : une partie des aides directes est affectée en contrepartie « nationale » du cofinancement des aides du deuxième pilier.

Il va de soi que l'affirmation du deuxième pilier, souvent associé au cofinancement, ne doit pas entraîner un désengagement de l'Union européenne ou de l'État. Mais on peut aussi comprendre que les territoires auront des options de développement différentes. Les unes préférant financer les dépenses d'environnement, d'autres de compétitivité, d'autres choisissant de développer les réseaux de proximité.

Les financements doivent aussi s'adapter à ce large éventail. Mais la gestion des fonds structurels peut aussi servir d'exemple. De même que, dans la politique de cohésion, les cofinancements sont variables selon les régions (avec un taux de cofinancement majoré de 75 % en général pour les régions en retard de développement classées en objectif 1 et un taux de cofinancement de 50 % pour les autres régions), pourquoi ne pas imaginer des taux de cofinancement variables selon les objectifs poursuivis avec, par exemple des taux de cofinancement de 75 % pour les dépenses environnementales et 50 % pour les autres dépenses. Ce serait une façon de combiner la liberté des territoires et les impulsions communautaires.

3. Le scénario proposé par le groupe de travail
a) Premier pilier : agriculture et alimentation

Le premier pilier regrouperait les aides compensatrices et les outils d'intervention, comme c'est le cas aujourd'hui, auxquels on ajouterait les dépenses de compétitivité qui figurent aujourd'hui dans le deuxième pilier alors qu'elles sont, en vérité, destinées à l'agriculteur pour lui permettre d'améliorer ses modes de production et de valoriser ses produits.

Aujourd'hui, les dépenses de compétitivité, décrites dans le règlement sur le développement rural portent sur les actions suivantes :

- mesures visant à améliorer les connaissances et le potentiel humain: formation, installation de jeunes agriculteurs, retraite anticipée, activité de conseil ...

- mesures tendant à développer le capital physique et l'innovation : modernisation des exploitations, innovation, montée en valeur ajoutée...

- mesures visant à améliorer les productions et les produits : mise aux normes, démarche qualité, soutien des groupements de producteurs dans les activités de promotion.

Toutes ces actions sont financées aujourd'hui dans le cadre du deuxième pilier. Mais s'agit-il de développement rural ou bien de soutien à l'activité agricole ? Ces actions auraient tout à fait leur place dans un nouveau bloc consacré à l'activité agricole.

b) Deuxième pilier : territoires et environnement

Le deuxième pilier « territoires et environnement » serait structuré autour de deux thèmes :

- le soutien aux territoires, incluant les aides aux régions de montagne et aux régions défavorisées, les autres aides de développement rural concernant les activités de vie en milieu rural, le tourisme (actuel axe 3 du Règlement sur le développement rural) ;

- le soutien à l'environnement, incluant les mesures agri-environnementales et les autres aides nouvelles qui pourraient être créées concernant la biodiversité, la lutte contre le changement climatique, et tous les biens public précédemment évoqués.

Cette nouvelle division vise aussi un objectif à plus long terme, car elle permet de donner plus de cohérence au volet « territoires et environnement ». Loin de refuser la dimension environnementale de la PAC, le groupe de travail propose au contraire de mieux l'identifier et même de mieux la valoriser sans la confondre avec une politique alimentaire.

L'articulation entre les deux piliers

 

Situation actuelle

Réflexions de la Commission européenne

Proposition du groupe de travail du Sénat

Premier pilier

« Soutiens directs et mesures de marché »

1. DPU

(financement UE + conditionnalité)

2. Intervention

(financement UE)

+ modulation (transfert vers 2pilier)

« Aides au fonctionnement»

Aides directes au revenu
aides en paliers

1. premier niveau : aides de base

(financement UE + conditionnalité)

2. deuxième niveau : aides régionales environnementales (ICHN + MAE)

(cofinancement : UE/EM)

3. troisième niveau : aides environnementales avec engagements contractuels (cofinancement UE/EM)

« Agriculture »

1. Aides compensatoires
(financement UE + conditionnalité )

+ prime aux démarches de regroupements professionnels

2. Intervention
(financement UE)

3. Compétitivité

(cofinancement UE/EM)

Suppression de la modulation

Deuxième pilier

« Développement rural »
Cofinancement
UE/EM

1. Compétitivité

« Interventions structurantes»

1. Intervention

(financement UE)

« Territoires et environnement » (Cofinancement
UE/EM)

1. Territoires (hors compétitivité) : montagnes et zones défavorisées (ICHN)

Dvpt territorial/ commercialisation / aide à monter en valeur ajoutée

 

2. Environnement
et espace
(dont ICHN et MAE)

2. Compétitivité

(dont innovation, gestion des risques, commercialisation
(Cofinancement UE/EM)

2. Environnement et changement climatique (dont MAE etc...)

 

3. Attractivité des zones rurales

4. Divers Leader

3. Autres actions de développement rural (hors ICHN et MAE)

(cofinancement UE/EM)

 

ICHN : Indemnité Compensatrice de Handicaps Naturels

MAE : Mesures Agri-Environnementales


* (50) La France, sans doute gênée par une telle humiliation, a réintroduit le mot agriculture dans ses propres documents de communication.