PROPOSITIONS
Vos rapporteurs ont élaboré un certain nombre de recommandations, dans un double objectif :
•
Corriger les dysfonctionnements
constatés dans le dispositif des transferts intervenus depuis la loi LRL
du 13 août 2004 ;
• Tenter de
définir une
méthodologie
dans l'éventualité de
nouveaux transferts de personnels.
I - POUR LES TRANSFERTS DE PERSONNELS DÉJÀ RÉALISÉS
A. AJUSTER LE CADRE ET LES MODES DE GESTION DE CES PERSONNELS
1. Remettre en question les cadres d'emploi spécifiques
Les cadres spécifiques d'emploi ont été mis en place pour répondre aux craintes des agents quant au maintien de leurs droits acquis. Aujourd'hui, ils se révèlent comme un frein à leur mobilité et à leur déroulement de carrière. Ils sont un obstacle à l'affectation vers d'autres services territoriaux et à la construction d'un sentiment d'appartenance à la collectivité employeur.
Actuellement, une évolution des mentalités au sein des personnels concernés et de leurs représentants est perceptible. La logique de la décentralisation, désormais, va vers une suppression de ces cadres par une intégration dans les cadres existants de la fonction publique territoriale.
2. Supprimer les situations de double hiérarchie
C'est l'une des difficultés majeures du système actuel car la double autorité génère de multiples inconvénients : elle introduit une confusion sur les prérogatives de chaque autorité ; pour leur part, les agents et les gestionnaires sont tentés de jouer sur cette dichotomie en fonction de leur intérêt du moment, d'où un climat de suspicion, des difficultés de communication et des dysfonctionnements préjudiciables. Elle est source de mécontentement et de disparités.
La solution est de choisir entre l'une ou l'autre autorité. Pour les TOS, il s'agirait de transférer les gestionnaires des agents concernés (TOS), à savoir les gestionnaires (collèges) ou les intendants (lycées) et leurs collaborateurs, sous l'autorité unique de l'exécutif local.
3. Élargir les possibilités de mobilité des personnels
Au-delà des aspects statutaires (cadres spécifiques), la mobilité est limitée par l'appartenance à une collectivité plutôt qu'à une autre.
Le développement de bourses d'emploi au niveau régional pourrait ouvrir à la fois les possibilités de mobilité et de reclassements qui sont des problématiques croissantes pour les personnels concernés.
4. Permettre des adaptations règlementaires
Les autorités locales doivent pouvoir adapter leurs modes de gestion aux spécificités locales.
La question est particulièrement d'actualité sur les parcs d'équipement et l'organisation des équipes pour la viabilité hivernale. Une procédure uniforme apparaît inadéquate au regard des réalités des territoires.
Cette question devrait pouvoir être examinée par la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) et autorisée par voie législative.
B. REVOIR EN PROFONDEUR LE VOLET FINANCIER DES TRANSFERTS
5. Établir un bilan complet des dépenses non compensées
De l'avis unanime, le coût des transferts n'a été que très partiellement compensé, la référence étant les dépenses de l'Etat au jour du transfert, sans tenir compte du coût réel de prise en charge pour les collectivités.
En outre, l'écart se creuse au fil du temps, avec un véritable « effet de ciseaux » entre les recettes transférées et l'ensemble des dépenses induites par ces transferts.
Il est donc devenu indispensable d'établir le vrai bilan financier détaillé et sincère afin que la réalité de ces transferts de charges soit établie et, si possible, prise en compte. Un tel dispositif d'évaluation avait été envisagé initialement dans la loi Libertés et responsabilités locales de 2004, mais supprimé au moment de l'adoption de ce texte.
6. Diversifier les instruments d'évaluation
Le débat sur la compensation de forfait d'externat prouve que des instruments d'évaluation incontestables font défaut.
Il faut que les collectivités puissent, sur la base de leurs propres évaluations, enquêtes, analyses et bilans, obtenir une appréciation plus sincère et équitable de leurs charges réelles, avec les spécificités locales constatées, le cas échéant, et non sur la base d'une moyenne nationale abstraite.
7. Élargir le rôle de la CCEC aux nouveaux transferts
La Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) a rempli le rôle que lui avait confié le législateur. Elle a pu, à maintes reprises, faire prévaloir les arguments de la « parité élus », comme le montre le rapport d'activité 2005-2009.
Mais ses compétences ont été délimitées par la loi du 13 août 2004 et il conviendrait désormais de les élargir à la compensation des charges nouvelles : compensations de certaines formations sanitaires pour les régions (ambulanciers, infirmiers, etc.), réformes affectant les diplômes sociaux (DEEJE, DEETS, DEASS), réforme de la protection juridique des majeurs...
8. Lancer une évaluation prospective des effets induits à moyen et long terme
Ce débat devrait être engagé avec les associations d'élus, par exemple au niveau de la Conférence nationale des exécutifs. Une telle évaluation serait nécessaire, en particulier pour les régimes de retraites concernés (CNRACL) sur la base des caractéristiques démographiques des personnels.
II - POUR LES FUTURS TRANSFERTS
A. DÉFINIR UNE MÉTHODOLOGIE DE MISE EN oeUVRE DES TRANSFERTS DE PERSONNELS
9. Organiser une réflexion préalable sur le partage des compétences au niveau local entre l'État et les collectivités
Il ressort des auditions réalisées que l'État n'a pas engagé une réflexion préalable sur le partage des compétences au niveau territorial. Aucune évaluation financière partagée n'en a été faite.
Il convient de clarifier les responsabilités de gestion pour éviter les nombreux doublons pointés par la Cour des Comptes dans son rapport « La conduite par l'État de la décentralisation » (2009).
10. Prévoir un calendrier resserré
Les procédures de transferts sont généralement jugées trop longues. La situation actuelle des parcs d'équipement est particulièrement révélatrice de la désorganisation induite par la période intermédiaire des transferts, créant une véritable « rupture de la chaîne hiérarchique » dans les services.
Le transfert des personnels des DDE, en revanche, est souvent pris en exemple pour avoir été mieux préparé et réalisé dans les délais. Ce précédent pourrait être pris en référence. Par ailleurs, la durée du droit d'option devrait être réexaminée, de même que la publication des décrets d'application accélérée.
11. Réaliser des états des lieux des emplois à transférer plus sincères
Les états des lieux des effectifs, ainsi que le périmètre des transferts, ont jusqu'ici été strictement encadrés par l'État et les collectivités territoriales et n'ont pas toujours été en mesure de faire valoir leur avis.
A l'avenir, les procédures devraient être davantage contradictoires en incluant systématiquement les postes d'encadrement et les services supports (gestion, informatique, logistique...), et la nécessité d'organiser l'échange d'informations en toute transparence entre les collectivités territoriales et les administrations d'État : mise en place de conventions de partage d'informations entre les départements et les autres partenaires oeuvrant dans le domaine social ; meilleure interopérabilité entre les systèmes d'information des différents partenaires, etc.
B. PRÉVOIR UN DISPOSITIF VÉRITABLEMENT CONTRADICTOIRE ET AJUSTABLE DE COMPENSATION FINANCIÈRE
12. Tenir compte du « passif »
Tout nouveau transfert devrait tenir compte des dépenses que l'État prenait antérieurement en charge, mais également de celles que l'État aurait dû assumer, ainsi que les éléments du « passif » de dépenses non compensées des précédents transferts.
Les conditions d'estimation d'un tel « passif » seraient à préciser avec les instances de concertation nationales (CCEC, Conférence nationale des exécutifs...).
13. Prévoir une évaluation financière préalable des nouvelles mesures
En aucun cas il ne pourra être proposé de nouveaux transferts de l'Etat vers les collectivités, ou entre les collectivités, sans que l'Etat n'ait, préalablement au projet de loi, présenté une analyse financière précise.
Il conviendrait de prendre en compte l'expérience des observatoires locaux des transferts de charges et des compétences qui ont été mis en place de manière spontanée par les collectivités territoriales et qui ont dressé leurs propres évaluations des dépenses non compensées à partir.
La proposition de loi, présentée par M. Alain Lambert, ancien président de la Délégation et déposée le 12 octobre dernier, qui vise précisément cet objectif s'inscrit dans cette démarche et mériterait d'être mise à l'ordre du jour.
14. Établir des référentiels pour intégrer les objectifs de service public
Pour l'évaluation des charges, il devrait être tenu compte, non seulement des chiffres globalisés des ministères, mais également des bilans établis au niveau des collectivités et, le cas échéant, d'organismes tiers, comme la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) en ce qui concerne la politique en direction des personnes handicapées.
Par exemple, on constate aujourd'hui des écarts considérables dans les ratios TOS/élèves. Une tâche prioritaire serait d'établir des référentiels de gestion pour mettre un terme au « faux débat » sur les recrutements excessifs des collectivités et pointer les responsabilités de l'État dans la situation d'un certain nombre de services publics avant transferts.
I. UN PARI DIFFICILE, RELEVÉ AVEC SUCCÈS PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Malgré le contexte difficile et les réticences initiales, le bilan partagé par les différents acteurs de ces transferts est celui d'une opération globalement réussie.
A. UNE VÉRITABLE GAGEURE POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Pourtant, ce « pari réussi » était loin d'être gagné d'avance. D'abord, ces transferts ont été initiés dans un contexte particulièrement difficile et ont fait l'objet d'une préparation insuffisante. Ensuite, ils ont suivi un processus long, complexe et parsemé d'obstacles.
1. Des conditions initiales particulièrement difficiles
Il convient de rappeler pourtant que les transferts prévus par l'Acte II de la décentralisation ont été engagés dans un climat de contestation illustré par les mouvements de grèves qui ont marqué l'année 2004.
a) Un contexte de double défiance
Les transferts de personnels ont dû surmonter à la fois les inquiétudes des personnels visés et les préoccupations des collectivités d'accueil face à l'ampleur du défi ainsi soulevé.
(1) Les craintes des personnels
Face à l'inconnue que représentait la perspective d'être intégrés dans la fonction publique territoriale , la crainte des personnels de perdre les avantages liés à leur statut antérieur a été assez générale .
Ces transferts ont, en effet, éveillé de nombreuses craintes et méfiances liées à une représentation - évidemment erronée - de la fonction publique territoriale comme « une sous-fonction publique », moins protectrice que la fonction publique d'État.
Ils ont parfois été présentés comme une étape vers une privatisation et une remise en question des droits acquis : inégalités de traitement par éclatement des politiques des ressources humaines, considérations politiques, risque de clientélisme...
Le risque de voir leurs conditions de carrière et de travail se dégrader a été évoqué, en particulier pour les personnels TOS : craintes de mutations d'office hors des établissements scolaires, inquiétudes concernant une possible suppression des vacances scolaires, travail le samedi et le dimanche, évolution vers une mutualisation des moyens entre établissements, etc.
Pour les personnels des DDE visés par les transferts, les préoccupations de carrière étaient également présentes, par exemple, parmi certaines catégories de personnels très spécialisées (techniciens supérieurs, ingénieurs, dessinateurs). Il en allait de même à propos des inquiétudes quant au maintien de leurs régimes spécifiques d'indemnités ou de retraite.
Au-delà, il ne faut pas sous-estimer aussi l'argument de défense du service public. Les syndicats ont beaucoup évoqué le risque de démantèlement du service public, en particulier dans le secteur de l'enseignement.
Les mutations culturelles induites par le changement d'employeur leur faisaient craindre une remise en cause de leur appartenance à la communauté éducative. Leur gestion par une pluralité de collectivités employeurs plutôt que par un employeur unique (l'État) faisait également craindre aux TOS une rupture d'égalité de traitement et la disparition du caractère national de l'Éducation.
Les transferts ont donné le sentiment à certains personnels que l'État se désengageait et qu'ils étaient abandonnés par leur employeur.
(2) Les inquiétudes des collectivités d'accueil
De leur côté, dès le départ, les collectivités ont pointé d'emblée l'impréparation de ces transferts. L'Association des régions de France (ARF) a, par exemple, fait savoir très tôt son « opposition de principe au transfert des TOS » et souligné que cette décision avait été prise contre l'avis des régions.
Lors de son audition par vos rapporteurs, Mme Françoise Descamps-Crosnier, conseillère régionale d'Île-de-France et représentante de l'ARF, a rappelé les deux « péchés » capitaux de la réforme : l'absence préalable de réflexion sur le partage des compétences entre l'État et les collectivités territoriales au niveau local et le défaut de méthodologie.
Or, les transferts étaient d'une amplitude et d'une complexité sans précédent.
Même si les transferts des personnels TOS et des DDE ont focalisé l'attention, à juste titre puisqu'ils représentent à eux seuls 95 % des agents concernés, il convient de rappeler que les transferts ont aussi porté sur un champ de compétences très étendu, englobant l'éducation, le social, la voierie, la culture, l'aménagement...
Les transferts de personnels devaient, en outre, faire l'objet d'un long processus se déroulant au minimum sur quatre ou cinq ans et comportant trois phases fonctionnelles délicates :
• le transfert de compétences : il s'agit de
délimiter les contours des compétences transférées
(infrastructures, missions...), ainsi que les conditions dans lesquelles ces
compétences sont transférées ;
• le transfert de services : il repose sur la
publication de décrets qui se traduisent par l'établissement
d'arrêtés de transfert des services. Durant cette étape,
les agents relevant des services transférés sont mis à
disposition des collectivités territoriales destinataires ;
• le transfert d'emplois : durant cette phase, les
fonctionnaires de l'État disposent d'un délai de deux ans pour
opter soit pour l'intégration dans la fonction publique territoriale,
soit pour leur maintien dans leur statut dans la position de détachement
sans limitation de durée auprès des collectivités.
Or, la loi de 2004 n'a fixé aucune date limite pour ces transferts définitifs placés de ce fait sous la responsabilité des ministères concernés.
Les inquiétudes des collectivités ont été également accrues par le volet financier de cette réforme.
Très vite, l'éventualité d'une compensation financière insuffisante des transferts de compétences par l'État a été soupçonnée par les collectivités territoriales. Concernant les départements, dès avril 2005, une étude d'impact réalisée pour le compte de l'ADF attirait l'attention des départements sur « un certain nombre de domaines sensibles », avec des dépenses qui ne seraient pas compensées par l'État (charges sociales, insuffisance des fonctions support, crédits de suppléance...) et l'accroissement des dépenses à terme de personnels liées notamment à la pyramide des âges.
Il faut rappeler que l'ARF s'est émue de son côté, dans une autre lettre au Premier ministre, en date de mai 2005, du niveau insuffisant des compensations financières initialement envisagées (1,956 milliard d'euros) par rapport au coût estimé des transferts (2,462 milliards d'euros), montrant dès le commencement une divergence d'approche considérable, portant sur un différentiel de près d'un quart des charges.
b) Une préparation insuffisante
La réforme a été insuffisamment anticipée. Divers faits le montrent : les mesures d'ordre réglementaire ont été prises tardivement, certains transferts ont été retardés (personnels TOS de l'enseignement agricole, faute d'un état des lieux précis), la répartition de certaines responsabilités n'a été réglée que tardivement (en matière d'hygiène et de sécurité, par exemple).
La mise en oeuvre des transferts nécessite en particulier deux volets délicats, un volet règlementaire et un volet financier, qui ont tardé à se mettre en place.
(1) Un long cheminement juridique
Le volet règlementaire suit un long cheminement car il se déroule nécessairement en plusieurs étapes :
- le transfert de chaque compétence à la date prévue par la loi entraînant la prise d'un arrêté de mise à disposition globale du service d'État en charge de cette compétence ;
- la concertation locale sur la nature et le volume des postes concernés par la décentralisation ;
- la prise d'un arrêté de mise à disposition individuelle des agents occupant ces postes, avant le décret de transfert de service qui officialise le basculement de la structure administrative ou d'une partie d'entre elle auprès de la collectivité locale ;
- concomitamment, ouverture de la période durant laquelle les agents de l'État mis à disposition peuvent opter entre les deux fonctions publiques ;
- en cas d'option pour le maintien au sein de la fonction publique d'État, les agents sont automatiquement placés en détachement de longue durée, etc.
S'agissant des seuls transferts de services, selon les chiffres du ministère de l'Intérieur, le volet règlementaire des transferts de service, au 1 er octobre 2010, a nécessité 25 décrets, dont 16 décrets concernant les services du ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de la Mer (MEEDDM) à lui-seul. Deux projets de décret sont encore en cours d'élaboration pour une entrée en vigueur au 1 er janvier 2011 (cf. annexe 1 ).
Ce volet s'est accompagné d'une démarche conventionnelle avec les collectivités qui a été très sensible et parfois même conflictuelle.
Au niveau national, la procédure s'est concrétisée par la création de la Commission commune de suivi des transferts de personnels entre l'État et les collectivités territoriales , installée le 22 décembre 2004, l'adoption de la convention type prévue par la loi et destinée à être déclinée localement par les préfets (décret du 4 janvier 2005), et l'envoi d'instructions régulières aux préfets pour mener à bien la concertation locale devant aboutir à la signature des conventions locales de mise à disposition.
La Commission nationale de conciliation prévue par l'article 104-IV de la loi du 13 août 2004 qui avait la mission de régler les divergences entre l'État et les collectivités territoriales ayant refusé de signer les conventions de mise à disposition des services prévues par la loi a été créée par un décret du 31 octobre 2007.
À défaut de convention passée dans le délai de trois mois à compter de la publication de la convention type, la liste des services mis à disposition a été établie par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre intéressé, après avis motivé de la Commission nationale de conciliation (CNC). Pour les transferts des personnels en charge des affaires sanitaires et sociales notamment, les conventions n'ont pu être conclues qu'avec 45 départements et 3 régions, entraînant le recours aux arrêtés.
(2) Un périmètre financier imprécis
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (LRL) a profondément modifié les règles de fonctionnement de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), qui est désormais une formation restreinte du Comité des finances locales (CFL). La CCEC est présidée par un élu et composée de 22 membres, associant à parité des représentants de l'État et des représentants de l'ensemble des collectivités territoriales.
La mission principale de la CCEC réside dans le contrôle de la compensation financière allouée en contrepartie des transferts de compétences entre l'État et les collectivités territoriales . La CCEC est associée à la définition des modalités d'évaluation de cette compensation. De même, elle se prononce sur les modalités d'évaluation et le montant des charges résultant pour les collectivités des extensions et créations de compétences, ainsi que des charges nouvelles résultant de modifications par voie règlementaire des conditions d'exercice de compétences préalablement transférées.
Cette Commission a dû fournir un travail considérable. Depuis sa mise en place, le 10 mars 2005, dans son format renouvelé par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (voir encadré), la CCEC s'est réunie à 37 reprises, soit en formation plénière, soit en sections des régions, des départements ou des communes, selon que le transfert abordé intéressait plusieurs niveaux de collectivités territoriales ou seulement une catégorie d'entre elles. Lors de ces séances, la commission a examiné 143 projets d'arrêtés interministériels, dont 138 ont été approuvés à l'unanimité.
De longs débats ont dû avoir lieu sur l'étendue des dépenses compensées et sur des points essentiels qui n'avaient absolument pas été évoqués auparavant, comme les rémunérations, les dépenses sociales (compte épargne temps, formation professionnelle, médecine préventive...) ou encore les dépenses de fonctionnement.
Au sein de cette instance, il convient aussi de souligner le rôle de la parité « élus » de la commission qui a essayé de « faire bouger les lignes », sans pouvoir toujours y parvenir, comme en matière de régimes indemnitaires.