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De nouvelles ambitions pour la politique européenne de cohésion après 2013

26 janvier 2011 : De nouvelles ambitions pour la politique européenne de cohésion après 2013 ( rapport d'information )

C. TOUT EN DÉFENDANT UNE POLITIQUE DE COHÉSION RENOUVELÉE

1. Obtenir un rééquilibrage de l'intensité des aides accordées aux régions européennes

Il est vrai qu'avec un taux de retour de 4,1 %, la politique de cohésion fait pâle figure si l'on s'en tient à une appréhension strictement financière des négociations qui s'annoncent (30(*)). Mais, outre le fait que la défense de la politique de cohésion se justifie par son essence-même et par ses réalisations, comme évoqué plus haut, il n'est pas impossible que son bilan financier pour la France puisse s'améliorer.

La Commission européenne propose en effet, dans son cinquième rapport sur la cohésion déjà cité, de redéployer l'architecture de la politique de cohésion. Contrainte de rééquilibrer la ventilation interne des crédits au sein de cette politique afin de la rendre soutenable, la Commission propose de redéployer des crédits de l'objectif convergence vers l'objectif compétitivité, auxquels sont éligibles toutes les régions métropolitaines françaises : sur la période 2007-2013, ces 22 régions bénéficient au titre de l'objectif compétitivité de 10,2 milliards d'euros apportés par le FEDER et le FSE (31(*)).

Or la Commission entend proposer deux mesures qui ne sont pas alternatives l'une de l'autre mais qui s'ajouteraient pour bénéficier, l'une à toutes ces régions françaises de métropole, l'autre à environ un tiers d'entre elles. Selon les informations recueillies par vos rapporteurs auprès du cabinet du commissaire Hahn, la première consisterait en un relèvement de 5 à 10 euros par habitant de l'aide accordée au titre de l'objectif compétitivité. La seconde prendrait la forme d'une nouvelle enveloppe financière mais plus ciblée en direction des régions dites intermédiaires, c'est-à-dire dont le RNB est compris entre 75 % et probablement 90 % de la moyenne communautaire. Y seraient donc éligibles en France, par ordre croissant, selon les dernières statistiques EUROSTAT disponibles : outre la Martinique, la Corse, le Languedoc-Roussillon, la Picardie, le Limousin, le Nord-Pas-de-Calais, la Basse-Normandie et la Lorraine (32(*)).

La carte suivante permet de visualiser les régions européennes qui seraient concernées par la création de cette nouvelle catégorie de régions en transition :

Rappelons que le taux de retour de la France sur l'objectif compétitivité est de 18,66 % : c'est donc le créneau de la politique de cohésion sur lequel notre pays est clairement bénéficiaire net que la Commission entend renforcer. Votre commission des affaires européennes demande de ne pas laisser passer cette chance pour les régions françaises, chacune d'elles ayant à y gagner, et particulièrement les sept d'entre elles qui deviendraient éligibles à ce surcroît d'aide, précisément parce qu'elles en ont plus besoin que les autres du fait de leur moindre richesse.

Il est temps que le Gouvernement soutienne clairement cette proposition de la Commission, susceptible d'apporter à nos régions une aide estimée à environ 3 milliards d'euros par le cabinet du commissaire Hahn qu'ont rencontré vos rapporteurs. Treize millions de Français pourraient ainsi bénéficier d'une amélioration de leur bien-être grâce au soutien renforcé de l'Union européenne. Votre commission souligne qu'une nouvelle politique de cohésion redéployée vers l'objectif de compétitivité et dotée de règles de « capping » plus sévères n'affecterait en aucune sorte le bilan de la France, bien au contraire. Une ferme prise de position de la France en faveur de cette architecture est attendue par la Commission européenne ; elle serait aussi, selon Mme Danuta Hübner, présidente de la Commission du développement régional au Parlement européen, de nature à faire pencher la balance de manière décisive, dans un contexte où l'Allemagne proposera sans doute d'en rester au système actuel de « phasing out » (33(*)).

2. Plaider pour un deuxième pilier fort au sein de la PAC au bénéfice du développement rural

La défense de la politique de cohésion est donc pleinement compatible avec celle de la PAC. Elle en est d'ailleurs le corollaire, puisque le deuxième pilier de la PAC permet la mise en oeuvre de la politique de cohésion en milieu rural.

En effet, depuis 2000, la PAC s'est vue confier une mission en termes de développement des territoires ruraux (« deuxième pilier »), en marge du traditionnel soutien des prix des produits agricoles. Ce deuxième pilier repose sur des principes apparentés à ceux de la politique de cohésion : cofinancement et programmation, même si ses règles de gestion diffèrent de celles des fonds structurels.

La programmation 2007-2013 du développement rural (87,7 milliards d'euros) est financée par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). La France dispose de 6,441 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent 1,828 milliards issus de la modulation du premier pilier de la PAC.

Le FEADER intervient en France dans le cadre de quatre axes, seuls les deux derniers concernant le développement rural:

1. améliorer la compétitivité des secteurs agricoles et forestiers (32 % de l'enveloppe)

2. améliorer l'environnement et l'espace rural (58 % de l'enveloppe)

3. améliorer la qualité de la vie en milieu rural et diversifier l'économie rurale (6 % de l'enveloppe, soit 375 millions d'euros)

4. le quatrième axe consiste en un volet territorial transversal aux trois autres axes (5 % de l'enveloppe, soit 307 millions d'euros). Ce programme de « liaison entre les actions de développement de l'économie rurale » dit LEADER est le successeur pour 2007-2013 du programme LEADER +, qui a couvert la période 2000-2006.

Or le débat actuel sur la politique de cohésion semble ignorer la problématique rurale. Ainsi, lors de sa présentation à la presse du cinquième rapport sur la politique de cohésion le 10 novembre 2010, le commissaire en charge de la politique régionale, M. Johannes Hahn, n'a jamais évoqué le monde rural, insistant en revanche longuement sur la nécessité de mettre en place un programme urbain ambitieux.

Sans négliger les problématiques urbaines, qu'elles soient liées à la dégradation de l'environnement ou à l'exclusion sociale, votre commission des affaires européennes estime utile de rappeler que le développement des régions à prédominance rurale, qui couvrent plus de 50 % du territoire européen et accueillent près de 20 % de la population, est un enjeu essentiel, qui n'est d'ailleurs pas sans lien avec celui des zones urbaines. Dans son avis (34(*)) d'avril 2010 sur l'avenir de la politique de cohésion, le Comité des régions de l'Union européenne appelle lui aussi à prêter une attention particulière aux zones rurales et au rôle des villes, petites et moyennes, qui y sont situées, « seule manière de faire face aux déficits structurels, aux tendances à l'exode et au vieillissement de la population qui frappent de nombreuses zones rurales de l'Union européenne ».

Votre commission des affaires européennes appelle donc le Gouvernement à se mobiliser aussi pour le maintien d'une enveloppe financière consistante pour les axes 3 et 4 du FEADER, qui ne reçoivent déjà que 11 % de ses crédits (près de 90 % du FEADER sont en effet alloués à son volet agricole, c'est-à-dire à ses axes 1et 2). Le volet non agricole du FEADER est l'un des outils concrets de mise en oeuvre de la dimension territoriale de la cohésion inscrite dans la Traité de Lisbonne. La Directrice générale adjointe à la DG Agriculture et développement rural de la Commission européenne, Mme Dormal-Marino, est elle-même convenue du caractère indispensable de ce volet de la PAC, estimant que la capacité productive alimentaire de l'Europe était sans doute moins problématique que la répartition de la production agricole sur le territoire européen.

Votre commission tient à rappeler que, si l'enjeu financier de l'enveloppe consacrée à ces axes 3 et 4 du FEADER peut sembler minime au regard du budget global de la PAC ou de la politique de cohésion, son impact territorial est décisif.


* (30) D'autant que ce taux ignore le retour indirect de la politique de cohésion au bénéfice des entreprises privées, notamment dans le secteur des services publics à l'environnement, où les entreprises françaises sont leaders.

* (31) Par ailleurs, les départements d'outre-mer qui sont aujourd'hui les seules régions françaises éligibles à l'objectif convergence reçoivent 3,2 milliards d'euros sur la période.

* (32) Si le plafond retenu pour l'éligibilité des régions à cette nouvelle catégorie était de 100 % du PIB communautaire moyen, 17 régions françaises seraient alors éligibles, si l'on se fonde sur les dernières statistiques EUROSTAT aujourd'hui disponibles (2006). Viendraient alors s'ajouter aux huit déjà citées, les régions Poitou-Charentes, Auvergne, Franche-Comté, Bourgogne, Bretagne, Centre, Pays de la Loire, Haute-Normandie, Aquitaine et Champagne-Ardenne.

* (33) Plusieurs régions allemandes quitteront en effet l'objectif convergence après 2013.

* (34) Avis de prospective du Comité des régions sur "L'avenir de la politique de cohésion"(14 et 15 avril 2010).