CHAPITRE II : SOUTENIR UNE POLITIQUE DE COHÉSION PLUS ÉQUITABLE, PLUS EFFICACE ET PLUS SIMPLE
Donner à la politique de cohésion les moyens d'atteindre ses objectifs essentiels qui sont d'investir dans le développement partagé de toutes les régions de l'Union et de favoriser leur convergence est une condition nécessaire mais pas suffisante pour une réforme réussie de la politique de cohésion.
Il importe aussi de discerner les grands principes qui doivent orienter cette politique après 2013. Pour votre commission, ces principes sont au nombre de trois : équité, efficacité, simplicité.
I. POUR UNE POLITIQUE DE COHÉSION PLUS ÉQUITABLE AU NOM DE LA COHÉSION TERRITORIALE
La consécration de la dimension territoriale de la cohésion par le traité de Lisbonne implique de concevoir la nouvelle politique de cohésion dans la perspective d'un traitement équitable des territoires, ajusté à leur situation propre.
A. ADOPTER LE PRINCIPE D'UN TRAITEMENT ÉQUIVALENT POUR LES RÉGIONS DE MÊME NIVEAU DE RICHESSE
Le premier volet de l'équité entre territoires consiste à apporter une aide équivalente aux régions de même niveau de richesse, ce que ne fait pas la politique de cohésion actuellement.
1. L'architecture actuelle de la politique de cohésion : une réponse inéquitable aux effets de seuils
Pour rappel, la politique de cohésion poursuit aujourd'hui trois objectifs : convergence, compétitivité régionale et emploi, coopération territoriale européenne. Voici selon quelle architecture le Fonds européen de développement régional (FEDER), qui finance la réalisation d'infrastructures et des investissements productifs créateurs d'emplois, le Fonds social européen (FSE) qui favorise l'insertion professionnelle des chômeurs et finance des actions de formation, ainsi que le Fonds de cohésion (35 ( * )) , lequel contribue à des projets d'infrastructures dans les domaines de l'environnement et des transports, contribuent à ces trois objectifs :
Source : site de la DG
Regio de la Commission européenne.
L' objectif «convergence» vise à améliorer les conditions de croissance pour les États membres et les régions les moins développés. Il concerne 84 régions (situées dans 18 États membres) dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Au titre d'un régime transitoire dégressif («phasing out»), il concerne aussi 16 autres régions disposant d'un PIB à peine supérieur au seuil de 75 % en raison de l'effet statistique entraîné par l'élargissement de l'Union européenne (qui a abaissé la moyenne du PIB communautaire). Les sommes allouées à l'objectif s'élèvent à 282,8 milliards d'euros, soit 81,5 % du montant total, répartis de la manière suivante: 199,3 milliards pour les régions relevant de l'objectif de convergence, 14 milliards réservés aux régions en soutien transitoire dégressif et 69,5 milliards pour le Fonds de cohésion, qui s'applique à quinze États membres (ceux dont le RNB est inférieur à 90 % de la moyenne des PIB des États membres).
En dehors des régions de l'objectif «convergence», l'objectif «compétitivité régionale et emploi» vise à renforcer la compétitivité et l'attractivité des régions, ainsi que l'emploi, grâce à une double approche ; d'une part, il s'agit d'aider les régions à anticiper et à favoriser les changements à venir en stimulant l'innovation, la société de la connaissance, l'esprit d'entreprise, la protection de l'environnement et en améliorant l'accessibilité ; d'autre part, une augmentation du nombre et de la qualité des emplois est recherchée grâce à l'adaptation de la main-d'oeuvre et à l'investissement dans les ressources humaines. Relèvent de cet objectif toutes les régions inéligibles à l'objectif convergence, soit 168 régions (dans 19 États membres). 13 d'entre elles bénéficient de dotations financières particulières en raison de leur ancien statut de régions de l'«objectif 1 (36 ( * )) » durant la période 2000-2006, dotations allouées au nom de la mise en oeuvre progressive de l'aide («phasing in») et destinées à rendre moins brutale la baisse du soutien au titre des fonds structurels qu'occasionne le basculement de l'objectif 1 vers l'objectif compétitivité. L'objectif compétitivité mobilise la somme de 55 milliards d'euros, dont 11,4 milliards pour les régions bénéficiant de la mise en oeuvre progressive de l'aide, et représente un peu moins de 16 % de la dotation totale.
Pour mémoire, bien que cela soit étranger au zonage découlant des règles d'éligibilité aux deux premiers objectifs, on rappellera que le troisième objectif dénommé «coopération territoriale européenne» , reçoit pour la période 2006-2013 8,7 milliards d'euros (soit 2,5 % du budget total), essentiellement employés à renforcer la coopération transfrontalière plus que la coopération transnationale et interrégionale.
La carte ci-dessous illustre la partition en deux de l'Union européennes de part et d'autre du seuil de 75 % de la moyenne du PIB communautaire.
Zones éligibles dans l'UE au titre des objectifs "convergence"et "compétitivité européenne et emploi"
Source : site de la DG Politique régionale de la Commission européenne
Au terme de cette présentation de l'architecture actuelle de la politique de cohésion, il apparaît que des régions européennes de niveau de richesse identiques peuvent aujourd'hui recevoir une aide différente au titre de la politique de cohésion, en fonction de leur histoire.
Ainsi, considérons une région dont le PIB est légèrement supérieur à 75 % de la moyenne communautaire. Elle peut se trouver dans trois cas de figures différents : soit elle relevait déjà de l'objectif compétitivité avant l'élargissement et elle continue simplement à en relever ; soit l'effet statistique dû à l'élargissement fait mécaniquement passer son niveau de PIB au-dessus du seuil des 75 % sans que la région considérée se soit nécessairement enrichie, et elle relève alors encore de l'objectif convergence mais selon des modalités spécifiques et dégressives pour accompagner sa sortie de la zone « convergence » ; soit enfin l'enrichissement de la région l'a propulsée hors de la zone convergence et elle relève alors de l'objectif compétitivité, mais reçoit à ce titre une aide particulière et dégressive destinée à amortir le choc de la baisse brutale des versements européens qu'occasionne nécessairement le glissement de la zone convergence vers la zone compétitivité.
Pour un même niveau de richesse : trois intensités différentes d'aides européennes. Il est manifeste que l'architecture actuelle de la politique de cohésion apporte une réponse inéquitable aux effets de seuils.
2. Soutenir la nouvelle architecture proposée par la Commission au nom de l'équité
La Commission européenne propose aujourd'hui de rompre avec cette iniquité. Dans son cinquième rapport sur la cohésion, elle envisage en effet une architecture simplifiée, permettant d'assurer un traitement équivalent à toutes les régions d'un même niveau de richesse.
Son projet de nouvelle catégorie intermédiaire permettrait en effet de lisser l'effet de seuil existant aujourd'hui dès qu'une région voit son PIB dépasser 75 % de la moyenne communautaire, le rapport étant de 1 à 10 entre l'intensité des aides accordées au titre de la convergence et au titre de la compétitivité : l'Union européenne ne serait pas coupée en deux mais partagée en trois zones (moins de 75 %, 75 à 90 % de la moyenne du PIB communautaire, et au-delà), l'intensité des aides étant modulée en fonction inverse du niveau de richesse des régions. Ce nouveau système permettrait d'adoucir la transition entre les aides aujourd'hui massives au titre de la convergence et les aides dix fois plus réduites au titre de la compétitivité.
Ce nouveau zonage sera applicable à l'ensemble des régions de l'Union, de telle sorte que toutes les régions disposant du même niveau de richesse recevront le même niveau d'aide, sans distinction et quelle que soit leur histoire, et sans dégressivité sur la période de programmation. Parallèlement, les systèmes d'entrée et de sortie progressives (« phasing in » et « phasing out ») seront supprimés.
Dans cette nouvelle architecture, le critère principal d'attribution des aides resterait donc le niveau de PIB par habitant, ce que certains, notamment au Parlement européen, risquent de contester. Vos rapporteurs font observer à ce sujet que d'autres critères secondaires sont déjà pris en compte aujourd'hui dans la répartition des fonds aux régions: taux d'emploi, taux de chômage, taux de formation supérieure, densité de population (37 ( * )) . Ils soulignent aussi qu'il est difficile de disposer d'indicateurs pour lesquels EUROSTAT soit en mesure de fournir des données statistiques fiables au niveau régional (NUTS2 (38 ( * )) ). La mise au point d'un nouvel indicateur suffisamment robuste prendrait du temps et, sans méconnaître l'intérêt d'une telle réflexion à moyen terme, vos rapporteurs estiment que les règles actuelles de répartition des fonds structurels ne sauraient être modifiées pour la prochaine programmation.
Votre commission des affaires européennes appelle donc le Gouvernement à défendre cette nouvelle architecture de la politique régionale, fondée sur un principe d'équité qui lui apparaît comme un progrès fondamental et concret de la cohésion entre les territoires européens.
L'équité n'est pas l'égalité : si elle oblige à traiter de façon équivalente des territoires de même richesse, elle n'empêche pas de tenir compte des spécificités géographiques de certains de ces territoires.
* (35) L'aide du Fonds de cohésion est soumise à certaines conditions. Si le déficit public d'un État membre bénéficiaire dépasse 3% du PIB national (règles de convergence de l'UEM), aucun nouveau projet ne sera approuvé tant que le déficit n'est pas remis sous contrôle.
* (36) Aujourd'hui dénommé « objectif convergence ».
* (37) Voir annexe II du règlement n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999.
* (38) Nomenclature d'unités territoriales statistiques, de niveau 2 : il s'agit d'unités territoriales définies pour les besoins statistiques et comprenant entre 800 000 et 3 millions d'habitants.