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De nouvelles ambitions pour la politique européenne de cohésion après 2013

26 janvier 2011 : De nouvelles ambitions pour la politique européenne de cohésion après 2013 ( rapport d'information )

B. VEILLER À LA RECONNAISSANCE DES SPÉCIFICITÉS GÉOGRAPHIQUES  DES DOM

Un second volet de l'équité entre territoires, expression concrète du principe de cohésion territoriale, consiste à accorder un traitement particulier aux territoires subissant de fortes contraintes géographiques, les régions ultrapériphériques, dont la spécificité a été consacrée par le traité de Lisbonne.

1. Les régions ultrapériphériques, seules régions françaises jusque là éligibles à l'objectif convergence

Les quatre régions françaises d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion) ont un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire et sont de ce fait les seules de la République française à être encore éligibles, pour la période 2007-2013, à l'objectif convergence. Dans ce cadre, elles bénéficient d'une enveloppe de 3,2 milliards d'euros. Cette dotation leur est allouée au titre du Fonds Social Européen (FSE) et au titre du Fonds Européen de Développement Régional (FEDER). En leur qualité de régions ultrapériphériques (RUP), elles bénéficient d'une dotation complémentaire du FEDER à hauteur de 35 euros, par habitant et par an, baptisée « allocation de compensation des surcoûts liés aux handicaps structurels ». Cette allocation additionnelle représente 482 millions d'euros sur les 3,2 milliards versés par l'Union européenne aux quatre départements d'outre-mer sur la période 2007-2013.

Une autre spécificité de la politique de cohésion en outre-mer est à noter : alors que, en règle générale, l'Union européenne ne peut contribuer qu'à hauteur de 50 % pour le financement d'un projet, en ce qui concerne les DOM (de même que certaines îles grecques et les régions des nouveaux États membres), les fonds européens peuvent intervenir à hauteur de 85 % au niveau des programmes opérationnels. Ce taux élevé de cofinancement facilite l'emploi local des fonds puisque de moindres sommes sont à mobiliser en complément des aides européennes.

A l'heure de la révision de la politique de cohésion, il est légitime de se préoccuper de l'avenir que l'Union européenne pourrait réserver à ces mesures spécifiques dont bénéficient l'outre-mer39(*) et auxquelles pourrait désormais prétendre Mayotte, dès lors qu'il aura été fait droit à la demande française de transformation de son statut de pays et territoire d'outre-mer (PTOM) en RUP.

2. Défendre l'avenir des fonds structurels mais aussi les adaptations réglementaires au bénéfice des RUP

Plusieurs motifs d'inquiétude justifient une grande vigilance à l'égard d'une juste prise en compte des spécificités des RUP.

D'abord, si les quatre départements d'outre-mer figuraient parmi les régions les plus défavorisées de l'Europe des Quinze, ils devancent maintenant nombre de régions des nouveaux États membres. Il est même à prévoir que la Martinique ne sera plus éligible à l'objectif convergence, ce qui l'exposerait à une diminution drastique des fonds structurels après 2014. La création de la nouvelle catégorie de régions intermédiaires, qui assurerait une dégressivité moins brutale du montant des aides, serait à cet égard décisive.

Ensuite, il convient de rester attentif à l'avenir de l'allocation spécifique de compensation des surcoûts. Sa mise en place au bénéfice des régions ultrapériphériques et des régions septentrionales ne s'est pas faite sans difficultés pour la période 2007-2013. Les débats autour du périmètre de cette allocation (qui vise essentiellement les dépenses de fonctionnement plutôt que celles d'investissement), ainsi que du mode de calcul de compensation des handicaps par la Commission européenne (cette compensation ne sert actuellement qu'à compenser le coût du fret et ne peut servir, par exemple, à financer la mise en place d'infrastructures de retraitement des déchets) pourraient risquer de fragiliser cette allocation additionnelle. De surcroît, le cabinet du commissaire Hahn, en charge de la politique régionale, a fait observer à vos rapporteurs qu'une vive concurrence existait entre les DOM et d'autres régions européennes en matière d'enveloppe financière et que la faiblesse des taux de consommation des fonds structurels dans les DOM desservait leur cause (40(*)). Aux DOM d'apporter la preuve de la plus-value des fonds structurels !

Enfin, au-delà de l'aspect financier, il importe de faire valoir la nécessité d'une intervention européenne dans les DOM selon des modalités spécifiques et adaptées à leur situation. Cette approche est juridiquement fondée sur l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui prévoit des mesures spécifiques pour adapter le droit primaire (les traités) et secondaire (règlements ou directives communautaires ou politiques communes) aux caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques, « compte tenu de leur situation économique et sociale structurelle (...), aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits ». Cette approche est d'ailleurs au fondement de la récente proposition de la Commission européenne tendant à élargir la liste des produits guyanais bénéficiant de l'octroi de mer. Elle semble pourtant négligée en matière commerciale, la Commission ignorant trop souvent l'environnement géographique des RUP (41(*)) et tardant à proposer une compensation des effets négatifs, sur leur agriculture, des accords commerciaux qu'elle a conclus en 2010 avec l'Amérique centrale, la Colombie et le Pérou (42(*)).

Il convient donc d'insister à nouveau sur ce point : la situation des RUP justifie des adaptations à la législation communautaire et, en matière de politique de cohésion, cela signifie notamment qu'une certaine latitude doit être laissée aux DOM dans l'emploi des fonds. L'investissement des fonds structurels dans ces territoires doit pouvoir s'orienter vers les besoins locaux prioritaires, notamment en infrastructures, même si ces besoins ne correspondent pas précisément aux objectifs de la stratégie Europe 2020 que la Commission européenne souhaite voir poursuivis à travers la politique de cohésion.

Vos rapporteurs appellent donc le Gouvernement à se mobiliser en faveur de nos RUP qui méritent, dans ce contexte, une réflexion et un traitement spécifiques au nom de la cohésion territoriale. Même si elle peut espérer le soutien de l'Espagne pour les îles Canaries et du Portugal pour les archipels de Madère et des Açores, la France ne parviendra à défendre la cause des RUP qu'en se rapprochant d'autres États membres comptant des régions qui, sans être qualifiées d'ultrapériphériques en droit, souffrent elles aussi de leurs caractéristiques géographiques ou démographiques. Il nous revient surtout de convaincre les autres États membres de la vocation européenne des RUP, qui sont aux avant-postes de l'Union dans d'autres régions du monde et lui offrent ainsi des points d'appui qui sont autant de chances.

En complément de ces démarches européennes, le cabinet du commissaire Hahn, lors de sa rencontre avec vos rapporteurs, a invité notre pays à favoriser une plus grande diversification des économies domiennes (vers les énergies renouvelables, la biodiversité...) afin de favoriser leur développement endogène. Mais cet enjeu dépasse le cadre du présent rapport.


* (39) Déjà en juillet 2009, le Sénat s'en est inquiété dans son rapport d'information n° 519 (2008-2009), Les DOM, défi pour la République, chance pour la France, 100 propositions pour fonder l'avenir, de M. Éric DOLIGÉ au nom de la mission commune d'information outre mer.

* (40) Au 1er janvier 2011, par exemple, la Martinique n'avait consommé effectivement que 6,3 % des fonds structurels (FEDER et FSE) dont elle bénéficie au titre de l'objectif convergence pour la période 2007-2013, et la Guadeloupe 7,9 %.

* (41) Particulièrement celui des RUP françaises, qui sont beaucoup plus éloignées du continent européen que les RUP espagnoles ou portugaises.

* (42) A ce sujet, voir la proposition de résolution n° 226 déposée le 18 janvier 2011 par MM. Serge Larcher et Eric Doligé tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne.