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De nouvelles ambitions pour la politique européenne de cohésion après 2013

26 janvier 2011 : De nouvelles ambitions pour la politique européenne de cohésion après 2013 ( rapport d'information )

II. POUR UNE POLITIQUE DE COHÉSION PLUS EFFICACE

La consécration de la dimension territoriale de la politique de cohésion implique de plaider pour une plus grande équité entre les territoires, leur réservant un traitement analogue dans des situations semblables ainsi qu'un traitement adapté à leurs spécificités.

Mais le deuxième impératif de la politique de cohésion après 2014 est d'accroître son efficacité. La dépense budgétaire est si contrainte qu'elle doit être utilisée au mieux de l'intérêt de l'Union.

A. RENTABILISER LE BUDGET DE LA COHÉSION

Dans cet esprit d'efficacité accrue, deux moyens sont à explorer : soumettre les aides à des conditions susceptibles d'assurer leur effectivité ; récompenser l'utilisation performante des fonds européens. La Commission européenne fait des propositions intéressantes en la matière mais que votre commission souhaite préciser.

1. Envisager éventuellement de soumettre les versements à des conditions précises et justifiées

Aujourd'hui, la politique régionale s'appuie sur de grands principes (additionnalité, cofinancement, partenariat, concentration, programmation pluriannuelle) qui lui ont déjà permis d'obtenir des résultats manifestes. Néanmoins, la politique régionale ne peut ignorer son échec dans certaines régions européennes. Le cas du Mezzogiorno a souvent été cité et atteste que, malgré d'importantes subventions publiques, le développement de certaines régions comme celle du Sud de l'Italie ne s'est pas accéléré, bien au contraire...

C'est dans l'espoir d'éviter le versement inefficace d'aides européennes que la Commission européenne envisage d'accroître la conditionnalité des aides allouées au titre de la cohésion. L'optimisation des fonds structurels dépend en effet largement de l'état des structures et des institutions dans la région qui en bénéficie.

Aujourd'hui, la conditionnalité existe uniquement pour le fonds de cohésion, si l'on met à part les exigences administratives imposées par l'Union en matière de système de gestion des aides et de contrôle financier. Le fonds de cohésion a pour objet d'accorder des financements en faveur de projets d'infrastructures dans les domaines de l'environnement et des transports. Le bénéfice des aides versées au tire du fonds de cohésion, qui s'adresse aux États membres dont le RNB est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, peut être retiré à un État éligible dès lors qu'il ne respecte plus les règles de convergence de l'union économique et monétaire et accuse, par exemple, un déficit public excessif. Ainsi, si le déficit public d'un État membre bénéficiaire dépasse 3 % du PIB national, aucun nouveau projet ne sera approuvé tant que le déficit n'est pas remis sous contrôle.

La Commission propose d'étendre ce type de conditionnalité macroéconomique aux autres instruments de la politique de cohésion, le fonds de cohésion ne mobilisant qu'environ 20 % des crédits consacrés à la politique régionale sur la période 2007-2013. Jugeant qu'une politique macroéconomique saine conditionne l'efficacité des fonds structurels, la Commission suggère ainsi de suspendre ou d'annuler une partie des crédits aux États qui enfreindraient les règles du pacte de stabilité.

Pour votre commission des affaires européennes, une telle conditionnalité liée au respect du Pacte de stabilité et de croissance n'est pas acceptable. Elle soulève plusieurs difficultés majeures : elle serait discriminante entre États membres, car elle ne pourrait s'appliquer qu'aux pays de la zone euro ; elle sanctionnerait les échelons régionaux pour la mauvaise gestion de l'échelon national, dont ils ne peuvent être tenus pour responsables ; enfin, elle accentuerait le retard des zones déjà en difficulté financière. Mme Danuta Hübner, présidente de la commission Développement régional du Parlement européen, y est également fermement opposée et avance deux arguments supplémentaires : d'une part, des enceintes de gouvernance économique ont été mises en place au niveau européen pour traiter les cas de non respect du pacte de stabilité, nul besoin donc de créer des sanctions croisées entre ces problématiques macroéconomiques et la politique de cohésion. D'autre part, il n'est pas évident qu'existe une base juridique recevable pour asseoir juridiquement un tel type de conditionnalité. Votre commission demande donc au Gouvernement de s'opposer fermement à l'introduction d'une telle conditionnalité macroéconomique.

Elle n'est toutefois pas opposée à l'introduction d'un autre type de conditionnalité dans l'octroi des fonds structurels afin d'en améliorer l'efficacité. Comme le suggère la Commission, sans doute peut-on concevoir le principe d'une conditionnalité liée à l'obtention de résultats, malgré la très grande difficulté que pose leur mesure, qui repose sur la définition d'objectifs et d'indicateurs de performance consensuels.

Votre commission reste en revanche prudente à l'égard de la proposition de la Commission d'une conditionnalité liée à l'accomplissement de réformes nécessaires à la bonne utilisation des fonds. Ce principe peut sembler recevable, tant que les réformes exigées sont directement liées à la politique de cohésion. Encore peut-on s'interroger sur la légitimité, là encore, d'une mesure consistant à conditionner le versement aux régions des fonds européens à l'accomplissement par l'État de réformes de niveau national, réformes qui, pour la Commission (43(*)), pourraient aussi bien prendre la forme de transposition de directives que de financement de projets stratégiques de l'Union... Il ne faudrait pas que les aides au titre de la politique de cohésion alimentent une forme de chantage destiné à accélérer l'application dans les États membres de politiques communautaires dont l'impact territorial n'est pas direct. Votre commission considère qu'il n'est de ce fait pas possible, en l'état, de soutenir ce nouveau type de conditionnalité qui reste flou et contestable.

En revanche, soucieuse de prévenir tout détournement des aides européennes au titre de la cohésion vers les réseaux mafieux ou criminels, votre commission serait plus ouverte à une conditionnalité reposant sur l'usage régulier des fonds : elle estime ainsi utile de creuser l'idée d'automatiser la suspension des paiements aux pays fautifs en cas d'irrégularités en matière de gestion ou de contrôle. Cette idée, défendue par le député européen (allemand) Jorgo Chatzimarkakis (44(*)) au sein de la commission parlementaire du contrôle budgétaire du Parlement européen, pourrait permettre de réduire les gaspillages de fonds qui découlent de versements indus. On rappellera à cet égard que la Cour des comptes européenne estime que, de 1994 à 2006, l'UE a indûment payé aux États membres 7,7 milliards d'euros au titre de la politique de cohésion et n'en a recouvré que 0,7 milliard...

2. Récompenser l'efficacité sans alourdir les procédures d'évaluation

En tout état de cause, vos rapporteurs restent réservés à l'égard du principe même de la conditionnalité, qui risque de compliquer encore un peu plus la mise en oeuvre de la politique de cohésion et de dissuader des projets qui peinent déjà à se monter. Pendant de la conditionnalité, qui est une forme de sanction qui ne dit pas son nom, il leur paraît plus essentiel de prévoir des incitations pour encourager les États membres à utiliser efficacement les aides qui leur sont allouées au titre de la cohésion. Une telle démarche positive serait assurément plus motivante pour les États membres.

C'est pourquoi votre commission se félicite de la proposition de la Commission de constituer une réserve « Performance » destinée à récompenser les régions faisant le plus d'efforts pour bien dépenser les fonds structurels. Cette réserve serait constituée à l'échelle de l'Union et serait allouée, à l'occasion d'une évaluation à mi-parcours, aux États membres et régions qui auraient le plus progressé dans la réalisation des objectifs qui auront été fixés dans le contrat de partenariat négocié entre la Commission et chaque État au début de la période de programmation. Une telle réserve existe aujourd'hui, mais à l'échelle nationale : 4 % des crédits sont ainsi alloués à mi-parcours aux programmes les plus performants. En déportant ce mécanisme au niveau de l'Union, la Commission se donne les moyens de créer une réelle émulation entre les régions de l'Union, une part de la réserve n'étant pas acquise d'emblée à chacun des États membres comme actuellement.

Récompenser la performance reste toutefois une entreprise délicate : cela implique la définition préalable d'objectifs et d'indicateurs de résultats clairs et mesurables. Il sera donc nécessaire d'affiner le contrat initial passé entre la Commission et chaque État pour y fixer des objectifs précis et retenir des indicateurs réactifs permettant d'améliorer l'évaluation. La réflexion doit encore être approfondie sur la nature de ces objectifs et indicateurs afin de mesurer la dimension économique mais aussi sociale et territoriale des progrès de la cohésion : taux de chômage, mesure de la disparité infrarégionale des richesses, accès aux services d'intérêt général... Votre commission exprime néanmoins le souhait que, dans l'éventualité où de nouveaux indicateurs seraient mis au point, les procédures de suivi des programmes ne s'en trouvent pas excessivement alourdies.


* (43) Dans son cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale.

* (44) Rapporteur sur la décharge pour le budget 2009.