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La fonction « anticipation stratégique » : quel renforcement depuis le Livre blanc ?

8 juin 2011 : La fonction « anticipation stratégique » : quel renforcement depuis le Livre blanc ? ( rapport d'information )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Avec ce rapport, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat entame un cycle de réflexions destinées à nourrir la révision prochaine du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Fidèle à sa vocation, la commission entend ainsi contribuer en amont à relancer un débat qu'elle espère aussi riche et productif que possible.

En 2008, le Livre blanc a fait, pour la première fois, de la fonction « connaissance - anticipation » une fonction stratégique à part entière. Une ambitieuse réforme du renseignement en est découlée.

Pourtant, l'actualité récente a mis en lumière le désarroi de diplomates et politiques qui ont semblé pris de court par la lame de fond de la « révolution du Jasmin » puis du « printemps arabe », que personne n'avait vu venir.

C'est cette contradiction manifeste entre la force d'une priorité nouvelle, affirmée en 2008, et l'apparente persistance d'un aveuglement collectif qui a suscité l'idée de ce rapport d'information, qui s'efforce de dresser un bilan du renforcement de la capacité d'anticipation stratégique depuis 2008.

Au-delà des polémiques stériles sur ce qu'on aurait pu ou dû savoir ou faire, les investigations menées sur le sujet dans le cadre de ce rapport ont montré que la réflexion est au point mort, et que l'appareil dans son ensemble n'a pas connu, à de rares exceptions près, d'évolution majeure depuis 2008.

Il faut dire que le sujet est particulièrement complexe et que les moyens se raréfient, dans le contexte budgétairement tendu de la revue générale des politiques publiques.

Pourtant l'anticipation est un exercice à la fois indispensable (réduire l'incertitude est une nécessité vitale dans un monde en perpétuel mouvement) et impossible (« prévoir est impossible », seules des tendances peuvent être mises au jour). Il est urgent de relancer la réflexion et de remettre l'ouvrage sur le métier.

Ce rapport ne formule pas de propositions miracles ni de plan « clés en mains » mais, à partir d'un constat qui se veut réaliste et lucide, vise à relancer la réflexion, à rouvrir le débat, à poser les bonnes questions, et à livrer des pistes à la réflexion commune.

PETIT GLOSSAIRE : TENTATIVE DE DÉFINITION DES TERMES

L'anticipation est au sens strict2(*) un mouvement de la pensée qui imagine ou vit d'avance un événement. L'anticipation stratégique peut se décrire comme un idéal à atteindre, un objectif, dans lequel l'incertitude serait réduite et les grandes évolutions de l'environnement international connues à l'avance.

L'analyse stratégique, la recherche ou les études stratégiques recouvrent plutôt l'analyse du réel, l'état des lieux.

La prospective est quant à elle le moyen, la méthodologie permettant d'atteindre l'idéal de l'anticipation à partir de l'analyse du réel. C'est une démarche qui vise, dans une perspective déterministe, à se préparer à l'avenir en élaborant des scénarii d'évolution possibles sur la base des données disponibles et en leur appliquant des tendances lourdes, sous-jacentes, ou des phénomènes émergents. Il s'agit d'utiliser l'information et la connaissance dont on dispose pour imaginer, au-delà du présent, les futurs possibles et, éventuellement, agir pour atteindre un futur souhaité. Sa fonction première est d'être une aide à la décision stratégique.

Une nuance temporelle peut également être introduite entre ces notions : ainsi, si la prospective est nécessairement à horizon de temps long (20 à 30 ans), l'anticipation peut être comprise (c'est le cas par exemple dans les réflexions menées à l'État major des armées) comme ayant un terme plus court, de 0 à 2 ans : elle serait destinée à orienter les capteurs du renseignement et à permettre d'anticiper les prises de décision opérationnelles.

I. UNE FONCTION AFFIRMÉE COMME STRATÉGIQUE DEPUIS LES LIVRES BLANCS DE 2008

A. LE LIVRE BLANC SUR LA DÉFENSE ET LA SÉCURITÉ NATIONALE

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a érigé, pour la première fois, la fonction d'anticipation en fonction stratégique à part entière : « Face aux incertitudes qui pèsent sur les quinze ans à venir, la fonction de connaissance et anticipation vient au premier plan. Le développement de la connaissance et des capacités d'anticipation est notre première ligne de défense. Il doit faire l'objet d'un effort significatif et prioritaire ».

Le Livre blanc estimait que la démarche prospective devait être développée au sein de l'État, dans les universités et dans les milieux de la défense et de la sécurité, pour pouvoir anticiper la montée en puissance de risques et de menaces, les opportunités pour les intérêts français et européens et afin d'orienter en temps utile les politiques et les dispositifs de prévention et de réponse.

Il appelait en outre à un certain renouvellement de ses paradigmes, en estimant que la démarche prospective devait « permettre une plus grande confrontation entre les analyses », partant du constat que les champs concernés sont pluridisciplinaires et interdisciplinaires, qu'ils concernent à la fois la stratégie militaire et de sécurité, la géopolitique, les sciences humaines, les sciences économiques, la recherche scientifique et technologique.

Les principales préconisations du Livre blanc étaient en conséquence d'une part d'accentuer l'effort d'anticipation stratégique et d'autre part de mieux coordonner les différents moyens publics et privés, notamment par la mise en réseau des organismes et des connaissances :

Préconisations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale
(Chapitre 8 « Connaître et anticiper ») :

- une coordination des efforts au sein de l'État par la mise en place d'un réseau interministériel constitué notamment du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, du ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités locales (délégation à la prospective et la stratégie), du ministère de la Défense (délégation aux affaires stratégiques), du ministère des Affaires étrangères et européennes (centre d'analyse et de prévision) et du secrétariat d'État chargé de la prospective, de l'évaluation des politiques publiques et du développement de l'économie numérique (centre d'analyse stratégique) ;

- la mise en place, à cette fin, d'un portail Internet commun permettant de présenter une vision globale des compétences des différents centres de prospective ; les thématiques de recherche et les productions intellectuelles seront ainsi mieux connues et la diffusion des appels à projet sera élargie ;

- un développement des synergies et la mise en place de passerelles (lieux d'échange, filières, mobilité...), voire de moyens mis en commun ou en réseau (cellules de veille, centres de documentation...), entre les administrations et les milieux universitaires, les centres de recherche, les instituts privés et l'industrie ;

- le soutien de la recherche intéressant la défense et la sécurité, à travers un effort financier permettant de développer et d'entretenir les compétences mobilisables par la puissance publique. En effet, les centres de recherche universitaires et les instituts de recherche pâtissent aujourd'hui de moyens très inférieurs à ceux consentis par nos principaux partenaires. Cet effort sera accru à court et moyen termes. Il devra être accompagné d'une rationalisation des commandes à l'échelon interministériel, afin de répondre en temps utile aux besoins de l'État, et d'une meilleure circulation de l'information au sein des administrations ;

- le développement des échanges internationaux, plus particulièrement européens, en prenant appui sur notre réseau diplomatique et le service européen d'action extérieure en cours de constitution. Un effort particulier sur le programme-cadre de recherche et de développement (PCRD) sera également engagé.

La « mise en réseau » posée par le Livre blanc peut potentiellement rassembler l'ensemble de la nébuleuse des structures administratives et organismes exerçant une fonction d'anticipation au sein des ministères ou de centres de recherche extérieurs.

Le bilan précis des actions engagées figure ci-après au Chapitre III du présent rapport. On peut toutefois constater d'emblée qu'aucune des cinq priorités définies dans l'encadré ci-après n'a fait l'objet d'une totale mise en oeuvre qui puisse faire dire aujourd'hui que le but fixé en 2008 est parfaitement atteint.


* 2 Définition du Petit Robert