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Nouvelle-Calédonie : le pari du destin commun

8 juin 2011 : Nouvelle-Calédonie : le pari du destin commun ( rapport d'information )

C. LA PRISE EN COMPTE DE L'IDENTITÉ KANAK

La question de l'identité kanak est au coeur de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998 -et, corrélativement, de la loi organique du 19 février 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie-, dont l'un des principaux objectifs était de « restituer au peuple kanak son identité confisquée »22(*). L'accord souligne ainsi que, après un passé qui a été « le temps de la colonisation » et un présent qui est celui « du partage, par le rééquilibrage », « l'avenir doit être le temps de l'identité, dans un destin commun ».

Le document d'orientation qui y est joint s'ouvre, quant à lui, sur une affirmation sans équivoque : « L'organisation politique et sociale de la Nouvelle-Calédonie doit mieux prendre en compte l'identité kanak ».

1. Une prise en compte consacrée par l'accord de Nouméa
a) La valorisation de la culture kanak

L'accord de Nouméa reconnaît la nécessité de préserver, de protéger et de valoriser le patrimoine culturel kanak. Il prévoit, dans ce cadre, que :

- l'État favorisera le retour en Nouvelle-Calédonie des objets culturels détenus par les musées métropolitains ou étrangers ;

- les langues kanak seront enseignées et feront l'objet d'un travail de recherche scientifique dans la collectivité (avec, notamment, la création d'une académie de langues kanak) ;

- la culture kanak sera valorisée dans les médias ;

- le centre culturel Tjibaou sera soutenu durablement par l'État, tant sur le plan technique que sur le plan financier, afin qu'il puisse « tenir pleinement son rôle de pôle de rayonnement de la culture kanak »23(*).

b) La reconnaissance du droit coutumier

L'identité kanak a, en second lieu, été intégrée au droit applicable en Nouvelle-Calédonie par le biais de la coutume, celle-ci ayant un fort impact en matière de droit de la famille et dans le domaine du droit foncier24(*). À cet égard, et comme le rappelait notre collègue Jean-Jacques Hyest dans son rapport sur la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, cette traduction juridique des spécificités identitaires kanak constitue « une innovation dont la portée symbolique est forte, soulignant la reconnaissance du fait coutumier comme un des fondements de la société calédonienne ».

Les compétences qui découlent de ce droit coutumier concernent deux domaines principaux (à savoir le droit de la famille et le droit foncier) et ont, dès 1999, été confiées à titre exclusif à la Nouvelle-Calédonie25(*).

· Le statut civil coutumier

Reprenant les termes de l'accord de Nouméa, le législateur organique a tout d'abord prévu que le droit des personnes et le droit des biens de ces personnes pourraient être régis par la coutume kanak.

Sont ainsi soumis au droit civil coutumier :

- les enfants légitimes, naturels ou adoptés dont les deux parents ont le statut civil coutumier (article 10 de la loi organique) ;

- les mineurs pour lesquels le bénéfice de ce statut est demandé par une personne de statut civil coutumier et exerçant de facto l'autorité parentale, sous le contrôle du juge (article 11) ;

- les majeurs âgés de plus de vingt-et-un ans lorsqu'ils en font la demande, que leur père ou leur mère a le statut civil coutumier et qu'ils y ont été soumis pendant au moins cinq ans ; ici encore, le passage au statut civil coutumier s'effectue sous le contrôle du juge (article 12) ;

- les personnes soumises au statut civil de droit commun, mais qui demandent à bénéficier du statut civil coutumier et peuvent justifier que l'un de leurs ascendants a été soumis à ce statut (article 13) : il s'agit là d'une modification importante par rapport au droit en vigueur avant 199926(*), qui ne permettait pas à une personne soumise au droit commun de demander à bénéficier du statut civil coutumier, si bien que « certains Kanak [avaient] le statut civil de droit commun sans l'avoir souhaité »27(*).

Rappelons toutefois que la primauté du statut de droit commun a été préservée, puisque les rapports entre deux personnes de statuts différents sont régis par le statut civil de droit commun (article 9) et que « toute personne de statut civil coutumier peut renoncer à ce statut au profit du statut civil de droit commun » (article 13), sans que cette possibilité soit subordonnée au respect de conditions particulières.

· Les terres coutumières et la réforme foncière

Selon le point 1.4. de l'accord de Nouméa, « l'identité de chaque Kanak se définit d'abord en référence à une terre ».

Avant la prise de possession par la France en 1853, l'archipel était occupé par des clans, liés entre eux par un jeu d'alliances complexe. Chaque clan exerce son influence sur une aire géographique et, au fil des alliances ou des migrations, peut se déplacer.

La colonisation bouleverse cet ordre traditionnel, l'administration instituant des réserves autochtones et créant des tribus. Les clans d'une même région, et parfois des clans plus éloignés, sont regroupés pour libérer l'espace nécessaire à l'installation des colons.

Ainsi, la réglementation définie dans la seconde moitié du XIXème siècle par les gouverneurs en fonction en Nouvelle-Calédonie contredit la tradition kanak et permet le déplacement des tribus.

Si les arrêtés des 6 septembre 1899 et 1er avril 1913 classent les îles Loyauté et l'île des Pins en réserves intégrales, qui ne peuvent faire l'objet d'aucune colonisation foncière, la délimitation des réserves sur la Grande-Terre s'était accélérée dans les années précédentes, diminuant en fait les superficies dont les Kanak ont la libre disposition.

Aussi la question foncière a-t-elle joué un rôle crucial dans les revendications du mouvement indépendantiste au cours des années 1980 et 1990. Elle a largement été résolue grâce à la politique conduite depuis la fin des années 1970. Selon M. Alain Christnacht, « les réformes foncières engagées depuis 1978 par le Territoire puis par l'État ont poursuivi, dans des proportions variables, deux objectifs dont la conciliation ne va pas de soi : mieux mettre en valeur l'espace agricole et pour cela attribuer des terres à ceux qui les cultiveront, en priorité sous un régime de propriété individuelle ; restituer aux Kanak des terres pour l'agriculture, mais aussi dans un but de rétablissement de l'espace coutumier »28(*).

La loi du 7 janvier 1981 permet au Territoire de céder les terres qu'il acquiert à des « groupements relevant du droit particulier local lorsque ces transferts de propriété sont nécessaires à la satisfaction de leurs besoins propres et notamment lorsqu'ils manquent de terres pour leur mode de vie traditionnel ».

L'ordonnance du 15 octobre 1982 confie ensuite la mise en oeuvre de la réforme foncière à un établissement public de l'État, l'Office foncier. Cet établissement redevient un établissement territorial avec la loi du 17 juillet 1986, qui crée l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF), à laquelle les accords de Matignon donnent le statut d'établissement public de l'Etat. Cette agence reçoit en 1989 86 600 hectares de terres provenant des acquisitions réalisées par les organismes auxquels elle s'est substituée, auxquelles s'ajoute le transfert de terrains domaniaux de l'État et du territoire. Au total, entre 1978 et 1998, 149 701 hectares sont acquis par le Territoire, l'Office foncier puis l'ADRAF, dans le cadre de la réforme foncière.

L'ADRAF réalise la plupart de ses opérations d'attribution au bénéfice des Kanak, organisés en groupements de droit particulier local (GDPL). Elle effectue un rééquilibrage du domaine foncier entre, d'une part, les réserves autochtones (c'est-à-dire les espaces situés dans les terres coutumières, qui sont la propriété des tribus et dont l'usage et la répartition sont réglés par le conseil de clan) et, d'autre part, les propriétés privées et publiques.

L'accord de Nouméa rappelle que « l'identité de chaque Kanak se définit d'abord en référence à une terre » et prévoit la mise en oeuvre d'un travail de recension et de rétablissement des noms kanak des lieux29(*). L'article 18 de la loi organique du 19 mars 1999 dispose que « les terres coutumières sont constituées des réserves, des terres attribuées aux groupements de droit particulier local et des terres qui ont été ou sont attribuées par les collectivités territoriales ou les établissements publics fonciers, pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à la terre. Elles incluent les immeubles domaniaux cédés aux propriétaires coutumiers. Les terres coutumières sont inaliénables, incessibles, incommutables et insaisissables. »

Les acquisitions foncières depuis 1978

Acquisitions

Territoire

Office foncier

ADRAF territoriale

ADRAF Etat

Total

Transferts du domaine public (en hectares)

21.927

 

164

8.034

30.125

Achats de propriétés privées (en hectares)

28.742

50.773

21.540

31.580

132.635

Superficie totale (en hectares)

50.669

50.773

21.704

39.614

162.760

Coût d'achat des propriétés privées en millions de FCFP

933

1.468

819

2.760

5.980

En millions d'euros

7,82

12,30

6,86

23,09

50,07

Coût moyen FCFP/ha

32.500

28.900

38.000

87.400

45.100

Source : ADRAF

         

Les attributions foncières depuis 1978

Attributions

Territoire

Office foncier

ADRAF territoriale

ADRAF Etat

Total

%

Agrandissement de réserve

19.094

     

19.084

13

Clans

6.877

2.065

   

8.942

6

GDPL*

1.835

 

576

90.312

92.723

63

Terres coutumières

27.806

2.065

576

90.312

120.749

82

Individuels, sociétés et collectivités

 

17

8.768

18.492

27.277

18

Total

27.806

2.082

9.344

108.804

148.026

100

Source : ADRAF

Source : ADRAF - le pourcentage indique la part de chaque province par rapport à l'ensemble des terres coutumières de Nouvelle-Calédonie.

Avec les Iles Loyautés, les terres coutumières couvrent 470.000 hectares soit 26 % du territoire. Ces chiffres globaux cachent de fortes disparités, puisque les terres coutumières représentent 25 % du territoire de la province Nord, 90 % de la superficie de la province des îles et 9 % de la superficie de la province Sud.


* 22 Préambule à l'Accord de Nouméa, point 3.

* 23 Document d'orientation, point 1.3.5.

* 24 Voir le graphique sur les organisations de la société kanak, en annexe 5 du présent rapport.

* 25 Article 22 de la loi organique n° 99-209 précitée.

* 26 Le Conseil d'État avait en effet considéré, dans un avis du 16 juin 1983, que l'article 75 de la Constitution interdisait aux personnes bénéficiant du statut civil de droit commun d'y renoncer au profit d'un statut coutumier.

* 27 Document d'orientation joint à l'accord de Nouméa, point 1.1.

* 28 Alain Christnacht, La Nouvelle-Calédonie, Notes et études documentaires, La documentation française, n° 5184-85, décembre 2003, p. 49.

* 29 Document d'orientation, point 1.3.1.