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Nouvelle-Calédonie : le pari du destin commun

8 juin 2011 : Nouvelle-Calédonie : le pari du destin commun ( rapport d'information )
2. Le sénat coutumier

Intégrée au droit, l'identité kanak imprègne également les institutions, grâce au sénat coutumier.

Ayant succédé, avec la loi organique du 19 mars 1999, au conseil consultatif coutumier (qui regroupait déjà, « selon les usages reconnus par la coutume, les représentants de l'ensemble des aires coutumières de la Nouvelle-Calédonie », aux termes de l'article 60 de la loi référendaire du 9 novembre 1988), le sénat coutumier est composé de seize membres, c'est-à-dire deux pour chacune des huit aires coutumières, qui sont désignés pour cinq ans30(*). Il répond, en pratique, à une présidence « tournante » entre ces aires, chacune dirigeant successivement l'institution pour une durée d'un an.

En principe désignés « selon les usages reconnus par la coutume » (article 137 de la loi organique), les membres du sénat coutumier peuvent, depuis 2005, être élus dans leur aire coutumière ; les caractéristiques de cette élection (modalités et collège électoral) devraient cependant être déterminées par une loi du pays et n'ont pas encore été arrêtées31(*).

Localement, le sénat coutumier s'appuie sur les conseils coutumiers dont dispose chacune des aires coutumières32(*).

En outre, le sénat coutumier est doté de larges prérogatives dans le processus normatif :

- il est associé à l'élaboration des textes relatifs aux signes identitaires, au statut civil coutumier, au régime des terres coutumières et des palabres coutumiers, aux limites des aires coutumières et aux modalités d'élection du sénat coutumier et des conseils coutumiers. Saisi par le président du congrès des projets ou des propositions de loi du pays qui concernent ces matières, il dispose d'un délai de deux mois pour se prononcer.

La délibération du congrès porte alors sur le texte adopté par le sénat coutumier. Si le texte adopté n'est pas identique à celui du sénat, ce dernier est saisi une nouvelle fois du texte voté par le congrès. À défaut d'une adoption dans des termes identiques dans un délai d'un mois, le congrès statue définitivement (article 142 de la loi organique) ;

- il est obligatoirement consulté par le président du gouvernement, du congrès ou d'une assemblée de province sur les projets ou les propositions de délibérations qui intéressent l'identité kanak ; il peut également être consulté par ces autorités, ainsi que par le haut-commissaire, sur toute autre question (article 143). À l'initiative de votre commission des lois, la loi organique du 3 août 200933(*) a permis au sénat coutumier de désigner l'un de ses membres pour exposer son avis devant le congrès ou l'assemblée de province sur les projets ou propositions de délibérations qui lui ont été soumis.

- enfin, il peut saisir le gouvernement, le congrès ou une assemblée de province de toute proposition intéressant l'identité kanak (article 145). La loi organique du 3 août 200934(*) a précisé que l'institution saisie par le sénat coutumier devait l'informer des suites réservées à ses propositions.

Parallèlement, l'institution est représentée dans de nombreux organismes dont le poids est important dans la vie publique calédonienne : le conseil économique et social, l'ADRAF, l'agence pour le développement de la culture kanak et le conseil consultatif des mines.

Malgré ces prérogatives substantielles, et bien qu'il ait été conforté par votre commission des lois en 200935(*), le sénat coutumier reste contesté en Nouvelle-Calédonie : critiqué à la fois par la jeunesse mélanésienne de plus en plus désireuse de s'affranchir des règles coutumières et par de nombreux chefs coutumiers, le sénat coutumier peine à affirmer son rôle dans l'architecture institutionnelle calédonienne.

Ce constat est d'autant plus regrettable que, comme l'ont observé vos rapporteurs, il contraste avec le bilan des conseils coutumiers, qui semblent fonctionner de manière satisfaisante.

Le sénat coutumier n'a pas encore trouvé son équilibre. Initialement conçu comme une seconde chambre, il ne joue pas pleinement son rôle d'assemblée consultative pour ce qui concerne l'identité kanak. Cependant, si la société calédonienne est en mutation, avec une moindre connaissance de la coutume parmi les jeunes générations, une assemblée coutumière reste nécessaire pour apporter un éclairage aux institutions locales.

M. Raphaël Mapou, directeur de cabinet de M. Pascal Sihaze, président du sénat coutumier, estime que le monde coutumier s'est approprié l'institution, mais que celle-ci n'a pas été mobilisée sur les grands problèmes de société que rencontre la population kanak, tels que le développement économique, l'intégration dans une civilisation industrielle, la modification des habitudes de consommation...


* 30 Le premier mandat des membres du sénat coutumier était toutefois de six ans.

* 31 L'article 137 de la loi organique du 19 mars 1999 dispose que « pour les renouvellements du sénat coutumier intervenant à compter de 2005, ses membres peuvent être élus dans chaque aire coutumière selon des modalités et par un collège électoral déterminés par une loi du pays ».

* 32 Ces conseils ont notamment vocation à être consultés par les autorités administratives et juridictionnelles sur l'interprétation des règles coutumières et de trancher les litiges relatifs à l'interprétation des procès-verbaux de palabre coutumier.

* 33 Loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte.

* 34 Loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte.

* 35 Votre commission avait notamment souhaité que le sénat coutumier puisse s'administrer lui-même : à son initiative, le président a donc été doté de véritables pouvoirs de direction des services de l'institution (dernier alinéa de l'article 147 de la loi organique).