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La mise en oeuvre nationale de la politique européenne de cohésion : mobiliser les acteurs et simplifier les procédures pour davantage d'efficacité

5 juillet 2011 : La mise en oeuvre nationale de la politique européenne de cohésion : mobiliser les acteurs et simplifier les procédures pour davantage d'efficacité ( rapport d'information )

N° 712

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 juillet 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur la mise en oeuvre nationale de la politique européenne de cohésion,

Par M. Rémy POINTEREAU,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean-Marie Bockel, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le débat sur la révision de la politique européenne de cohésion pour la période 2014-2020 est bien engagé au niveau communautaire. La Commission européenne a ouvert une consultation à la fin de l'année 2010, à laquelle la commission des affaires européennes du Sénat a contribué par un rapport d'information1(*), qui a inspiré une proposition de résolution européenne.

A son tour, votre commission de l'économie du développement durable et de l'aménagement du territoire s'est prononcée sur la réforme en cours en adoptant cette proposition de résolution européenne2(*), devenue résolution du Sénat le 3 juin 20113(*).

Plus récemment, le 29 juin 2011, la Commission européenne a rendu publiques ses propositions pour le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-20204(*), qui confirment que la politique de cohésion, à laquelle serait consacré un montant de 376 milliards d'euros en engagements de crédits, a vocation à demeurer l'une des deux principales politiques de l'Union européenne, au côté de la politique agricole commune. Les propositions de règlements de la Commission européenne, qui préciseront les réformes envisagées pour la politique de cohésion, sont attendues à l'automne prochain.

Votre commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a souhaité compléter les travaux déjà conduits au Sénat en examinant le dispositif national de mise en oeuvre de la politique européenne de cohésion, tel qu'il existe pour la période de programmation actuelle 2007-2013, afin de déterminer des pistes d'amélioration pour la prochaine période.

En effet, même s'il est bien établi que la France fait partie des États membres les plus rigoureux dans l'application de la politique européenne de cohésion sur son territoire national, certaines faiblesses apparaissent de nature à en amoindrir l'efficacité.

Il est de la responsabilité de notre pays de tirer les conséquences des analyses déjà faites de ces points faibles, soit pour corriger de lui-même son dispositif de gestion des fonds structurels européens, soit pour proposer aux instances communautaires les améliorations qui dépendent d'une réforme d'ensemble.

I. LA COMPLEXITÉ DU DISPOSITIF NATIONAL DE MISE EN oeUVRE DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS

Le dispositif national de mise en oeuvre des fonds structurels européens est largement déterminé par les règlements communautaires. Ceux-ci visent, d'une part, à assurer une cohérence entre l'affectation des fonds par les États membres et les objectifs stratégiques de l'Union européenne, d'autre part, à garantir la régularité des dépenses ainsi financées. La France fait partie des États membres qui ont fait le choix d'une organisation largement déconcentrée au niveau régional. Les acteurs impliqués dans la programmation et la gestion des fonds sont de ce fait nombreux, mais sont tous soumis à une chaîne rigoureuse de contrôles.

A. LE CADRE GÉNÉRAL D'INTERVENTION DES FONDS EN FRANCE

1. Les principes de la politique européenne de cohésion

Le cadre général de mise en oeuvre de la politique de cohésion pour la période 2007-2013 est défini par les orientations stratégiques communautaires (OSC), adoptées par le Conseil européen en octobre 2006. Les OSC énoncent les priorités de cette politique, en référence à la stratégie de Lisbonne :

- améliorer l'attractivité de l'Europe et de ses régions en renforçant l'accessibilité, en garantissant des services de qualité et en préservant l'environnement ;

- encourager l'innovation, l'esprit d'entreprise et la croissance de l'économie de la connaissance en favorisant la recherche et l'innovation ;

- créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité.

La notion de zonage qui existait dans les périodes de programmation précédentes disparaît : les régions européennes sont désormais éligibles pour l'intégralité de leur territoire à la politique de cohésion, mais avec une intensité variable en fonction de leur niveau de développement.

Un montant total de 347 milliards d'euros sur la période 2007-2013 est consacré à la politique de cohésion, soit un peu plus de 35 % du budget total de l'Union européenne.

Les conditions d'éligibilité sont fixées en fonction de trois grands objectifs :

L'objectif 1 « convergence » concerne les régions européennes dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne du PIB communautaire, ainsi que les États membres dont le revenu national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire. En pratique, il s'adresse aux régions confrontées à des difficultés structurelles et concerne essentiellement les nouveaux États membres. Les sommes allouées à cet objectif s'élèvent à 282,8 milliards d'euros, soit 81,5 % du montant total des fonds consacrés à la politique de cohésion.

L'objectif 2 « compétitivité régionale et emploi » concerne les autres régions européennes, dont le PIB par habitant est supérieur à 75 % de la moyenne du PIB communautaire. Les sommes allouées à cet objectif s'élèvent à 55 milliards d'euros, soit 16 % du montant total des fonds consacrés à la politique de cohésion.

L'objectif 3 « coopération territoriale européenne » concerne toutes les régions européennes, sans distinction de niveau de développement. Cet objectif comporte trois volets : un volet de coopération transfrontalière le long des frontières terrestres et maritimes des États membres ; un volet de coopération transnationale au niveau de grands ensembles géographiques ; un volet de coopération interrégionale visant à favoriser la mise en réseau, les échanges d'expériences et de bonnes pratiques, qui n'exige pas de proximité géographique. Cet objectif reçoit 8,7 milliards d'euros, soit 2,5 % du total des fonds alloués à la politique de cohésion.

Pour contribuer à la réalisation de ces objectifs, la politique de cohésion européenne fait appel à trois fonds :

- le Fonds européen de développement régional (FEDER), qui participe à chacun des trois objectifs ;

- le Fonds social européen (FSE), qui participe aux deux premiers objectifs, avec pour but de faciliter l'adaptation des travailleurs et des entreprises aux mutations économiques et sociales ;

- le Fonds de cohésion, qui se concentre sur les infrastructures de transport et environnementales, sur l'efficacité énergétique et sur les énergies renouvelables. Réservé aux États membres dont le revenu national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire, il ne concerne pas la France.

Ces trois fonds relevant de la politique de cohésion au sens strict voient leur action prolongée par deux autres fonds européens :

- le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui constitue le deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC) et est doté de 77,6 milliards d'euros ;

- le Fonds européen pour la pêche (FEP), qui est doté de 3,8 milliards d'euros.


* 1 Rapport d'information n° 266 (2010-2011) sur l'avenir de la politique de cohésion après 2013, fait par MM. Yann Gaillard et Simon Sutour.

* 2 Rapport n° 559 (2010-2011) de M. Rémy Pointereau sur la proposition de résolution européenne de MM. Yann Gaillard et Simon Sutour faite au nom de la commission des affaires européenne en application de l'article 73 quater du règlement, sur une politique de cohésion ambitieuse après 2013.

* 3Résolution européenne n° 130 (2010-2011) sur une politique européenne de cohésion ambitieuse après 2013.

* 4 Communication de la Commission européenne « Un budget pour la stratégie Europe 2020 » - COM(2011) 500 final.