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Les ports français : de la réforme à la relance

6 juillet 2011 : Les ports français : de la réforme à la relance ( rapport d'information )

III. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL POUR RELANCER LES PORTS FRANÇAIS

A. ÉLABORER UNE STRATÉGIE NATIONALE AMBITIEUSE, DONNANT LA PRIORITÉ AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES RÉUNIES DANS DES STRUCTURES COHÉRENTES POUR CHAQUE FAÇADE MARITIME

1. Modifier immédiatement et au cas par cas le statut des grands ports maritimes pour donner la priorité aux collectivités territoriales concernées par le développement portuaire
a) La philosophie du groupe de travail

Votre groupe de travail prend acte des difficultés récurrentes de l'État pour relancer l'activité des grands ports maritimes, et du manque d'implication des collectivités territoriales. L'État est paradoxalement omnipotent et absent des ports. Compte tenu des expériences des ports du nord de l'Europe, et de l'autonomie des ports en Espagne, votre groupe de travail propose une réforme d'envergure et immédiate de la gouvernance de tous les grands ports maritimes. Le rapport Gressier de 2007 n'avait pas examiné en profondeur la question de la gouvernance des ports, considérant avec raison que le coeur de la modernisation portuaire devait porter sur l'unicité du commandement de la chaîne de manutention. Deux pistes avaient été évoquées dans ce rapport : celle du maintien du statut d'EPIC d'État, et celle de sa transformation en société anonyme sur le modèle d'Aéroport de Paris. Toutefois, entre ces deux scénarios, il existe des solutions intermédiaires afin de renforcer l'implication des collectivités territoriales et se mettre ainsi au diapason de la dynamique européenne, tout en réservant à l'État les missions régaliennes et de protection du domaine maritime et fluvial.

Votre groupe de travail refuse le statu quo en matière de gouvernance des grands ports maritimes. Le directeur général, fonctionnaire d'État, même s'il est nommé par décret après avis conforme du conseil de surveillance, demeure tributaire, pour la progression de sa carrière administrative, de la tutelle du ministère. Il n'entreprendra donc pas de s'en abstraire, même si des dispositions le lui permettent, tant les habitudes sont fortes. La loi du 4 juillet 2008 n'oblige nullement à nommer des fonctionnaires pour diriger des ports - mais le poids des traditions s'est maintenu, et les ports paraissent, comme par le passé, gérés comme des infrastructures plutôt que comme des outils commerciaux. Néanmoins, votre groupe de travail n'a pas souhaité que les collectivités territoriales prennent des participations dans les ports et en deviennent propriétaires, car le coût d'une telle mesure serait prohibitif.

Il faut donc changer la gouvernance des ports par une réforme à deux étages, qui donne la priorité aux collectivités territoriales.

Premier étage : le mouvement de décentralisation des ports amorcée par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui ne concernait que les ports d'intérêt général, doit se poursuivre et s'étendre aux grands ports maritimes. Une proposition de loi pourrait être élaborée pour mettre fin au statut d'établissement public de l'État accordé aux grands ports maritimes. La nouvelle autorité portuaire pourrait être un établissement portuaire local ou un syndicat mixte, selon le choix des collectivités territoriales, qui pourrait différer pour chacun des sept ports35(*). Cette autorité portuaire serait constituée d'un conseil de surveillance dont les membres représenteraient l'ensemble des collectivités territoriales et les acteurs économiques du bassin pertinent du port : région, département, structures intercommunales et autre collectivité intéressée. Le directeur des ports serait nommé par le conseil de surveillance pour réaliser le plan stratégique et serait responsable devant lui. Le conseil approuverait le projet stratégique préparé par le directeur et en contrôlerait l'application. Les grands ports maritimes doivent être transférés à cette entité dans des conditions analogues à celles retenues pour les ports d'intérêt national. Une compensation financière serait nécessaire pour constater le montant définitif du droit à compensation. En l'occurrence, un arrêté ministériel a été pris en 2007, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), pour fixer la moyenne actualisée des dépenses de l'État sur trois ans pour le volet fonctionnement, et de dix ans pour le volet investissement. Cette compensation serait versée par le ministère de l'intérieur et son évolution suivrait celle de la dotation générale de décentralisation. En outre, l'État resterait investi du pouvoir de police portuaire, de contrôle de certaines professions portuaires, de police des eaux, de la navigation maritime et de la signalisation. En définitive, la nouvelle autorité portuaire aurait la responsabilité de définir la stratégie de développement du port ; elle serait maitre d'ouvrage des infrastructures nouvelles et des extensions du port, et fixerait les règles de financement (à travers la tarification et les apports financiers extérieurs). Une convention devrait ensuite être signée par le Préfet de région et la nouvelle autorité pour déterminer les modalités concrètes du changement de statut du grand port maritime.

Second étage : créer des conseils de coordination portuaire élargis, qui englobent les grands ports maritimes décentralisés, les ports fluviaux pertinents mais aussi les ports secondaires. Les conseils de coordination actuels ne comprennent pas les ports secondaires, ce qui est regrettable. Le périmètre de ces conseils élargis serait l'espace cohérent et pertinent sur le plan maritime et fluvial : il ne se limiterait donc pas aux façades maritimes pour ne pas pénaliser des régions comme la Bretagne. Les conseils de coordination interportuaire, créés par la loi de 2008, ouvrent la voie à une réforme plus profonde de la gouvernance. La France a l'immense avantage comparatif d'être présent sur quatre façades : cet atout doit être exploité. L'idée de créer des conseils de coordination interportuaire pour chaque façade est bienvenue, pour créer des solidarités de fait entre ports avant de mettre en commun certaines de leurs compétences, comme cela s'est fait dans la construction européenne36(*). Votre rapporteur constate que les élus locaux, de manière générale, sont impliqués dans les réunions du conseil de coordination interportuaire de la Seine. Ceci prouve que l'on impliquera les collectivités territoriales dans le développement portuaire que si les structures de gouvernance changent radicalement et leur offrent une vraie place. Mais les conseils de coordination actuels souffrent de trois maux : ils ne sont pas systématiquement créés, ils excluent les ports secondaires et ils sont centrés uniquement sur des façades maritimes. La mission de ces conseils élargis serait double : fixer les grandes orientations stratégiques portuaires, et coordonner les investissements entre les ports. Pour ce faire, il est nécessaire que la gouvernance de ces conseils soit la plus large possible, en incluant toute les régions concernées. Bien évidemment, les ports ne doivent pas s'interdire d'entretenir des relations spécifiques même s'ils n'appartiennent pas aux mêmes conseils de coordination portuaire élargis37(*).

L'État ne sera pas absent des structures de gouvernance des grands ports maritimes décentralisés et des conseils de coordination interportuaire élargis. Il continuera d'être présent, comme co-financeur et co-décideur dans ces nouvelles structures, mais il ne sera pas majoritaire et perdra son pouvoir de blocage. Votre rapporteur est conscient qu'il s'agit d'une modification en profondeur de la gouvernance des ports, mais elle est essentielle pour relancer vigoureusement leur croissance.

Cette réforme de la gouvernance s'accompagnerait d'une modification du mode d'intervention des collectivités territoriales. Aujourd'hui, les collectivités territoriales ne peuvent participer aux investissements portuaires que sous forme de subventions publiques, sans jamais récupérer les fruits des sommes investies, ce qui n'est pas de nature à les inciter à prendre part au développement du port. Il serait souhaitable qu'elles participent au financement des investissements portuaires, au travers des sociétés de développement local, pour récupérer ensuite une partie de leurs contributions (voir infra).

b) Le conseil de coordination de la Seine doit être élargi

A terme, les ports de la façade Manche doivent regrouper le Havre, Rouen, Paris, et les ports secondaires normands comme Dieppe, Caen et Cherbourg, et peut-être même Strasbourg.

Dans l'immédiat, le conseil de coordination interportuaire de la Seine doit redoubler ses efforts pour que le Grand Paris dispose rapidement d'une porte d'entrée performante sur la mer. Sur certains segments, il est nécessaire de mettre en commun l'expertise des deux voire trois ports concernés, les problématiques variant selon qu'il s'agit des conteneurs, des granulats, des déchets, de la filière automobile... Par ailleurs, il convient de travailler sur une marque regroupant les ports normands et le port parisien, présentant un système intégré sur le plan administratif, commercial et surtout douanier. Pour les investisseurs chinois, le port du Havre ne représente pas un enjeu fondamental en tant que tel, alors que Paris et l'image de la Tour Eiffel suscitent un réel intérêt. Quant à l'aspect douanier, le système AP + a été étendu au port fluvial de Paris, ce qui est un point essentiel pour les investisseurs asiatiques38(*).

En outre, les ports du Havre, de Rouen et de Paris doivent se positionner rapidement sur les zones attenantes au futur canal Seine-Nord Europe (voir annexe V). Les ports de Rouen, le Havre et Paris se sont engagés fin mai, à la demande de VNF, à participer au financement de ces plates-formes, à condition de pouvoir influencer le choix des entreprises qui vont s'y installer et que ces installations contribuent à augmenter leurs trafics.

c) Les autres conseils de coordination élargis à mettre en place

Il n'existe pas de conseil de coordination interportuaire sur la façade méditerranéenne, ce qui est fort regrettable. En effet, il convient de créer des synergies entre le port de Marseille, le port fluvial de Lyon et les ports secondaires du Languedoc-Roussillon, cette liste n'étant pas limitative. Il faut éviter que des investissements soient redondants entre le grand port maritime de Marseille et les ports secondaires.

Il existe également un conseil de coordination interportuaire pour la façade atlantique, réunissant les ports de Bordeaux, La Rochelle et Nantes. Contrairement à son homologue de la Seine, cette structure devra composer avec des ports de plus petite taille et plutôt indépendants.

La façade de la Mer du Nord doit regrouper les ports de Dunkerque, Boulogne et Calais, qui présentent un dynamisme remarquable. Les ports de Dunkerque et de Calais réunis ont un tonnage total supérieur à celui du Havre. Ces ports ont également un intérêt majeur à utiliser le canal Seine-Nord Europe.


* 35 Pour mémoire, les ports secondaires ont été transférés en 2007 soit à des régions, soit à des départements, soit à des communes, voire des syndicats mixtes régionaux.

* 36 Ces coopérations, prévues par la loi du 4 juillet 2008, permettent de lutter contre les inerties et « l'esprit de chapelle », pour reprendre l'expression d'un directeur de port, qui bloquent le développement de certaines places portuaires.

* 37 Ainsi, les ports de l'Atlantique doivent travailler en étroite collaboration avec le port du Havre, véritable « hub » qui permet le transbordement des conteneurs. On peut également citer l'initiative des ports de la Rochelle et de Marseille, qui souhaitent créer une plateforme logistique au centre de la France, par exemple autour de Vierzon, connectée au bassin parisien.

* 38 L'outil informatique AP+ Cargo Community System (CCS) est un guichet unique électronique qui optimise, automatise et sécurise les commandes des acteurs des acteurs privés et publics de la communauté portuaire, grâce notamment à une interface avec le système informatique douanier.