D. LES REVERSEMENTS : NEUTRALITÉ ET SIMPLICITÉ DES CRITÈRES
Comme pour les prélèvements, le groupe de travail est favorable à des reversements en provenance du FPIC qui ne concerneront directement que les EPCI et les communes isolées. Les modalités pratiques de répartition des reversements entre l'EPCI et ses communes membres seront détaillées ci-après.
1. Simplicité et lisibilité des critères de reversements
a) Mettre en place un indice synthétique de ressources et de charges
Si le prélèvement doit être calculé en fonction de la richesse de chaque collectivité, c'est-à-dire en fonction du seul critère de son potentiel financier par habitant, les reversements doivent, comme il a été rappelé, être effectués en fonction à la fois de critères de ressources et de critères de charges.
Il convient donc d'élaborer un indice synthétique, pour chaque EPCI et chaque commune isolée, qui réunira critères de ressources et de charges et en fonction duquel les reversements seront opérés.
b) Un seul critère de ressources : le potentiel financier par habitant
S'agissant du critère de ressources, la définition des nouveaux potentiels financiers agrégés des EPCI et des potentiels financiers corrigés des communes isolées permet d'établir un critère fiable et objectif de la richesse des collectivités. C'est le potentiel financier par habitant qui doit donc être retenu comme critère de ressources au sein de l'indice synthétique . Il satisfait aux deux impératifs de simplicité et de lisibilité qui ont guidé le groupe de travail dans ses travaux.
A priori , et par cohérence, le groupe de travail est favorable à une stratification du potentiel financier par habitant pris en compte dans l'indice synthétique, selon les mêmes principes que ce qui sera prévu pour le calcul du prélèvement. Toutefois, les simulations permettront d'éclairer la réflexion sur ce point et de comparer les deux hypothèses d'un reversement sans stratification ou d'un reversement stratifié.
De même, le groupe de travail attendra des simulations qu'elles éclairent le débat sur la pondération, au sein de l'indice synthétique, du critère de ressources et des critères de charges. Il souhaite que puissent être réalisées des simulations sur deux hypothèses : une pondération à 50 % pour chacun des deux critères et une pondération à hauteur de 70 % pour le critère du potentiel financier par habitant et à 30 % pour le critère de charge.
c) Ne pas s'enliser dans le débat sur les charges des collectivités territoriales
Le groupe de travail rappelle la nécessité absolue de définir des critères de reversement simples et lisibles .
A cet égard, il convient d'éviter un écueil : tenter de calculer, collectivité par collectivité, les charges effectives qui pèsent sur elle et qui ne résultent pas des choix politiques opérés par les exécutifs locaux . En effet, cette question, qui nourrit, depuis plusieurs années, les débats sur la péréquation, ne semble pas pouvoir être tranchée en pratique. Il ressort de l'ensemble des études menées sur ce point que le premier déterminant de la dépense locale est la ressource locale. Plus une collectivité est riche, plus elle investit et plus ses charges de fonctionnement sont élevées. Tenter de faire le départ, au sein de chaque budget local, entre les charges imposées à la collectivité et celles qui résultent de choix de gestion est une gageure qui ne peut être relevée. Cette tentative entrainerait, en outre, un débat sur les critères de bonne gestion des collectivités territoriales dont l'issue est incertaine et qui risquerait de remettre en cause le principe constitutionnel d'autonomie des collectivités territoriales.
Le groupe de travail de la commission des finances de l'Assemblée nationale s'est prononcé en faveur de quatre critères de charges à prendre en compte au sein de l'indice synthétique :
- le nombre de logements sociaux. Les rapporteurs indiquent que ce critère étant fortement corrélé avec le critère du nombre d'allocataires d'aides personnalisées au logement, il est inutile de retenir celui-ci ;
- la longueur de voirie communale ;
- le nombre d'enfants de 0 à 18 ans scolarisés ;
- le nombre d'étudiants.
Ce panel de critères suscite de nombreuses interrogations. En effet, il implique tout d'abord de les pondérer en fonction de la part qu'ils représentent dans les dépenses des communes et des EPCI. Or, il apparaît difficile de déterminer une pondération objective, applicable aussi bien à de petits EPCI ruraux qu'à de grands EPCI urbains. Par ailleurs, malgré le choix de quatre critères, on ne peut que constater leur absence d'exhaustivité par rapport aux charges qui pèsent effectivement sur les communes et les intercommunalités. Enfin, choisir une batterie de critères ouvre un débat sans fin sur la corrélation entre ces critères et les charges qui pèsent sur le bloc communal, débat qui pourra difficilement être tranché puisque les communes françaises bénéficient d'une clause de compétence générale qui les habilite à intervenir très largement dans les affaires publiques.
C'est pourquoi le groupe de travail de la commission des finances n'est pas favorable à la détermination d'un panel de critères de charges .
d) Un critère de charge simple et pertinent : le revenu moyen par habitant
Pour garantir la simplicité et la lisibilité du critère de charges pris en compte au sein de l'indice synthétique, le groupe de travail a retenu un unique critère : le revenu moyen par habitant de l'EPCI ou de la commune isolée concernée.
Outre sa simplicité, la DGCL a confirmé la bonne corrélation existante entre les charges effectives supportées par les communes et les intercommunalités et les revenus moyens de leurs habitants .
Ce critère permet de viser à la fois certains territoires ruraux dont les populations sont défavorisées et les territoires urbains en difficulté où réside une population qui dispose de revenus faibles. Il permet en particulier, à l'inverse de celui du logement social, de cibler précisément les populations pauvres, alors que les logements sociaux peuvent aussi bien être occupés par des populations très défavorisées que par des populations moins en difficulté. Le critère du revenu moyen par habitant est donc, à cet égard, plus objectif.
Le calcul du revenu moyen par habitant pourra être effectué sur la base du revenu fiscal de référence, l'administration disposant déjà de cette information.
L'indice synthétique sera donc composé de deux critères principaux : le potentiel financier moyen par habitant pour le critère de ressources et le revenu moyen par habitant pour le critère de charges .
2. Deux ajustements à envisager
Sur la base du critère synthétique ainsi composé, le groupe de travail a souhaité que deux ajustements soient envisagés .
a) La prise en compte de l'effort fiscal
Retenir uniquement le potentiel financier par habitant et le revenu par habitant comme critères de reversement pose le problème de traiter de manière équivalente les collectivités qui mobilisent leurs ressources fiscales et celles qui ne les mobilisent pas.
Certes, au sein du potentiel financier agrégé ou corrigé, les composantes fiscales sont calculées en utilisant non le taux effectivement voté par la collectivité mais un taux moyen d'imposition qui corrige les écarts de taux. Toutefois, cette disposition ne permet que de gommer les écarts entre les collectivités qui imposent fortement et celles qui pratiquent des taux d'imposition plus faibles. Elle ne conduit pas à favoriser particulièrement les collectivités qui mobilisent le plus leurs ressources fiscales.
C'est pour répondre à cette préoccupation que le groupe de travail s'est prononcé en faveur d'une prise en compte de l'effort fiscal pour moduler l'indice synthétique servant de critère aux reversements .
Les modalités de cette prise en compte devront être précisées au regard des simulations effectuées par le Gouvernement. Il conviendra notamment d'éviter de favoriser de manière excessive les collectivités dont les taux d'imposition sont les plus élevés parce qu'elles sont budgétairement les moins vertueuses.
b) S'approcher d'une mesure du coût de la vie
Par ailleurs, le groupe de travail de la commission des finances est attaché à ce que le critère du revenu par habitant soit le plus représentatif possible des charges des collectivités territoriales.
A cet égard, il constate que le coût de la vie peut varier fortement entre les territoires. Par conséquent, le seul revenu moyen par habitant brut n'est pas nécessairement représentatif du pouvoir d'achat des habitants des collectivités.
Pour s'approcher d'une mesure plus précise de ce pouvoir d'achat, le groupe de travail souhaite que soit examinée la possibilité de pondérer le revenu par habitant au regard du coût du logement , premier poste de dépense des ménages français, dans le territoire concerné .
Les outils techniques nécessaires à cette prise en compte existent déjà. Les zonages actuels du territoire pour l'application du dispositif de défiscalisation Scellier (zones A, A bis , B1, B2, C) pourraient être repris. Ils permettent de mesurer, globalement, le coût du logement en fonction de la situation géographique des habitants. Ils pourraient servir de base à une pondération du revenu moyen par habitant qui traduise les écarts de coût de la vie entre les territoires.
L'ajustement du revenu par habitant en fonction du coût du logement dans le territoire concerné devrait être mis en oeuvre en fonction du résultat des simulations fournies sur ce point par le Gouvernement.