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Filière viande bovine : agir maintenant pour sauvegarder nos territoires

6 juillet 2011 : Filière viande bovine : agir maintenant pour sauvegarder nos territoires ( rapport d'information )

III. DES ATOUTS MAJEURS POUR FAIRE FACE AUX NOUVEAUX DÉFIS

A. DE NOUVEAUX DÉFIS A RELEVER

1. L'élevage doit répondre à la demande sociale
a) Le défi de l'alimentation mondiale
(1) Une demande mondiale de viande bovine en hausse

La FAO rappelle que la population mondiale devrait passer d'un peu moins de 7 milliards d'individus en 2010 à plus de 9 milliards en 2050, posant au niveau mondial le redoutable défi de l'augmentation de la production agricole, en minimisant ses effets sur l'environnement.

L'objectif alimentaire nécessitera donc de produire plus, soit par la mise en culture de surfaces supplémentaires, soit par une amélioration de la productivité de l'agriculture.

Mais au-delà du seul défi quantitatif, la croissance démographique, combinée à la croissance économique, pose un véritable défi qualitatif : l'amélioration de l'alimentation est une aspiration de tous et se traduit par un accès plus large à une alimentation diversifiée.

Or la viande bovine est un produit alimentaire de gamme supérieure et l'élévation du niveau de vie se traduit par une démocratisation de l'accès à la viande.

L'OCDE et la FAO prévoient pour la décennie à venir18(*) que la consommation mondiale de viande continuera d'enregistrer « l'un des taux les plus élevés de croissance parmi les principales denrées agricoles et surtout dans les pays non-membres de l'OCDE dont la croissance est plus rapide », de l'ordre de 1,5 % par an environ pour la viande bovine, 1,8 % pour la viande porcine, 2,4 % pour les volailles, 2,1 % pour l'agneau, soit un total de 1,9 % pour la viande, tous secteurs confondus.

La production devrait augmenter dans les mêmes proportions et les prix réels augmenter. L'OCDE et la FAO estiment que les prix du porc et du boeuf pourraient progresser de 22 % entre 2007 et 2019, et s'attendent à « un raffermissement des prix du boeuf pendant la première moitié de la période considérée, en raison essentiellement du resserrement de l'offre à la suite de la diminution des troupeaux de bétail ». Cette tendance à la hausse des prix devrait cependant se tasser à partir de 2015.

La demande de viande bovine devrait donc augmenter, sous l'effet de l'élévation du niveau de vie de la population des pays en développement.

(2) Des marchés de proximité demandeurs en produits carnés

Dans le bassin méditerranéen, au Proche-Orient et au Moyen-Orient, la demande de produits carnés est particulièrement dynamique alors que la possibilité de productions locales est limitée par des conditions climatiques défavorables.

La demande est alimentée en partie par l'élévation du niveau de vie mais aussi par la croissance démographique.

Depuis la fin 2009, la demande provenant du pourtour méditerranéen a été la composante la plus dynamique du marché de la viande bovine.

Une étude commandée par FranceAgrimer19(*) au cabinet Blézat Consultants, remise en octobre 2010 a mis en évidence des opportunités de développement de l'exportation de viande bovine française vers le Maghreb et l'Égypte.

La levée de restrictions sanitaires pourrait également faire de la Turquie un marché d'export intéressant pour le vif fini, tandis que la Russie est demandeuse de viande congelée.

Le voisinage immédiat de l'Europe peut donc constituer un débouché naturel pour la viande bovine française, de même que certains marchés encore balbutiants comme le marché africain.

b) Le défi environnemental et le changement climatique
(1) La remise en cause de l'activité d'élevage au nom de la protection de l'environnement

Le modèle de production de viande bovine est sous le feu de critiques tenant à son impact environnemental.

En 2006, un rapport de la FAO20(*) identifiait l'élevage comme l'un des facteurs majeurs des problèmes environnementaux rencontrés à l'échelle mondiale.

Les critiques qui s'adressent à l'élevage en général, pas seulement à l'élevage bovin, ont été reprises par des associations et relais d'opinion puissants, comme l'ancien Beatles Paul Mc Cartney, reçu avec le Dr Rajendra Pachauri, président du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), au Parlement européen, le 3 décembre 2009, pour plaider en faveur d'une journée sans viande, insistant à l'occasion de cette audition sur l'impact de la consommation de viande sur le réchauffement climatique.

L'élevage est mis en cause sur quatre plans :

D'abord, la production de viande bovine est fortement consommatrice d'eau. Le concept « d'eau virtuelle » consiste à mesurer toute production à l'aune de la quantité d'eau qui a été nécessaire pour y parvenir. Le Conseil mondial de l'eau estime ainsi que la production d'un kilo de boeuf nécessite la consommation de 13 500 litres d'eau (contre 790 litres pour le lait et 1 160 litres pour le blé).

Ensuite, l'élevage consomme beaucoup de terres. Le rapport de la FAO précité estime que 70 % des terres agricoles sont en réalité utilisées par l'élevage, sous une forme de pâturages pour l'essentiel, mais aussi du fait de la nécessité de cultiver pour nourrir les bêtes. D'après la FAO, un tiers des terres arables serviraient en fait à des cultures fourragères, venant ainsi en concurrence avec les productions céréalières à vocation directe d'alimentation humaine.

En outre, le rendement énergétique de la production de viande serait particulièrement mauvais : il faut huit fois plus d'énergie fossile pour produire une protéine animale que pour produire une protéine végétale. Le rendement calorifique de la viande bovine est d'ailleurs le plus médiocre de toutes les productions animales puisque, s'il faut 4 calories de céréales pour produire une calorie de volaille, il en faut 17 pour produire une calorie de boeuf.

Enfin, la dernière critique portée à l'élevage porte sur sa contribution à l'émission de gaz à effets de serre (GES). Le rapport de la FAO constatait que l'élevage était responsable de 18 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) au niveau mondial. L'élevage serait à lui seul la cause de 37 % des émissions de méthane dans le monde et de 65 % des émissions d'oxyde nitreux, ces deux gaz étant parmi les plus contributeurs au réchauffement climatique.

Cette critique générale des effets environnementaux des élevages s'ajoute à une contestation forte du modèle d'élevage intensif sur les territoires. Elle semble cependant moins s'appliquer à l'élevage bovin qu'aux élevages spécialisés porcin ou de volailles, pour lesquels la question des épandages des lisiers est plus critique.

(2) La contribution positive de l'élevage à la protection de l'environnement.

La mise en cause de l'élevage paraît pourtant bien injuste, eu égard aux services qu'il rend à l'environnement.

D'abord, le concept « d'eau virtuelle » est curieux, puisque le cycle de l'eau est un jeu à somme nulle. La production de viande bovine ne retire pas de ressources en eau à la planète, elle en consomme autant qu'elle en restitue à la nature.

Ensuite, l'élevage en France se fait essentiellement à l'herbe. Or les prairies constituent des puits de carbone. L'herbe capte le gaz carbonique et le convertit en tissus végétaux, libérant l'oxygène lors de la photosynthèse. Les bovins consomment l'herbe de la prairie et permettent la perpétuation de ce cycle de stockage du carbone. On estime que ce stockage du carbone dans les prairies réduit d'au moins 30 % la contribution de l'élevage à l'émission de GES.

L'élevage s'est développé dans les zones trop pentues ou trop humides pour connaître une autre forme d'exploitation agricole, notamment céréalière. Le potentiel agronomique des sols y est insuffisant, la configuration des espaces n'y permet souvent pas une mécanisation qui permettrait une telle reconversion. L'élevage ne détourne donc pas les terres d'une vocation de production végétale ; au contraire, il permet d'occuper des espaces agricoles qui, sans l'élevage, deviendraient des friches. Il ne détourne pas non plus des rations alimentaires de leur vocation, puisque l'essentiel de l'alimentation21(*) du bétail provient de fourrages grossiers et d'herbe que seuls les ruminants sont capables d'ingérer.

Enfin, l'un des défis pour l'élevage consiste à éviter le transport des produits alimentaires sur des distances longues, impliquant l'émission de quantités supplémentaires de GES. Le développement des circuits courts et des productions locales vise précisément à répondre à ce défi, mis en évidence lors du Grenelle de l'environnement.

c) Le défi sanitaire

La montée des peurs alimentaires est un phénomène de société qui s'appuie sur une série de crises, dont la dernière en date est la crise de l'escherichia coli qui, en juin 2011, a affecté l'Allemagne et, partiellement, la France. La mise en exergue (à tort) de la responsabilité du concombre a amené les consommateurs à ne plus en acheter, et à suspendre également partiellement leurs achats de salades et de tomates, plongeant les producteurs européens de légumes dans le désarroi.

Le secteur de la viande bovine n'a pas échappé au défi sanitaire et a même été au coeur de la tourmente à travers la crise de l'ESB en 1999-2000. Cependant, l'INSEE a montré que les crises sanitaires avaient un effet à court terme, et que la consommation revenait à son niveau normal une fois la crise passée22(*). L'étude montrait que lors de la première crise de l'ESB, en 1996, la consommation intérieure de viande bovine avait chuté de 20 % sur trois mois mais avait retrouvé six mois plus tard son niveau d'avant la crise. Lors de la seconde crise de l'ESB, le choc avait été plus violent avec une baisse de consommation de 30 % sur un mois et un retour à la normale au bout d'un an.

Depuis la crise de l'ESB, le système de sécurité sanitaire autour de la viande bovine a été renforcé à travers un arsenal de mesures de prévention, de détection et de contrôle :

Au titre de la prévention, l'Europe a interdit l'utilisation de farines animales dans l'alimentation des bovins. L'incorporation des graisses animales dans l'alimentation animale a également été proscrite.

En outre, la France a mis en oeuvre des tests systématiques de détection des animaux abattus à partir de l'âge de 48 mois.

Par ailleurs, afin d'éviter toute contamination humaine, les matériaux à risque spécifiés (MRS) doivent être retirés et incinérés.

Enfin, la traçabilité a été améliorée. Outre l'étiquetage des bovins, qui existe depuis plus de 30 ans et permet l'enregistrement de chaque animal dans la base de données nationale d'identification (BDNI), la crise a entraîné des obligations nouvelles d'identification des lots, jusqu'aux morceaux, qui sortent des abattoirs. La traçabilité sur la viande bovine est extrêmement forte.

Au total, les contrôles vétérinaires dans les abattoirs ont été considérablement renforcés. Ils occupent 1 800 agents des services vétérinaires23(*).

2. Un environnement européen en transformation : les perspectives de réforme de la PAC
a) La politique agricole commune, indispensable à la survie de l'élevage

L'élevage bovin est bénéficiaire de plusieurs dispositifs d'aide de la PAC ainsi que d'aides nationales plus limitées.

Les deux primes couplées qu'étaient la prime spéciale bovins mâles (PSBM) ou la prime d'abattage des bovins (PAB) ont disparu en 2006, en application des accords de Luxembourg du 26 juin 2003. Ces primes ont été intégrées aux droits à paiement unique (DPU) que touchent les éleveurs.

En revanche, l'Europe a maintenu le versement de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA), seule prime couplée encore autorisée, essentielle à l'équilibre économique des exploitations.

Les éleveurs sont aussi bénéficiaires des aides du second pilier : ainsi la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) mobilise une enveloppe de 180 millions d'euros environ sur ce pilier, auxquels s'ajoutent 60 millions d'euros de crédits nationaux. L'aide, qui s'élève à 76 euros par hectare, est destinée aux éleveurs dont les exploitations sont constituées à plus de 75 % de surfaces toujours en herbe et respectant un chargement de moins de 1,4 UGB24(*) par hectare. Il s'agit d'un soutien à l'élevage extensif.

Avec la mise en oeuvre du bilan de santé de la PAC, les éleveurs, qu'ils soient spécialisés dans le lait ou dans la viande, bénéficient de la nouvelle DPU herbe. Ce dispositif permet de verser entre 20 et 80 euros par hectare prairie. Le DPU herbe est destiné à renforcer l'exploitation des prairies, puisque le montant d'aide est maximal pour un chargement supérieur à 0,8 UGB par hectare, et se réduit pour des chargements inférieurs. Une enveloppe de 700 millions d'euros est prévue pour cette action.

D'autres aides, comme l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN), ou encore l'aide à la production de protéagineux, peuvent bénéficier directement ou indirectement aux éleveurs.

PRIME AU MAINTIEN DU TROUPEAU DE VACHES ALLAITANTES (PMTVA) ET PRIME NATIONALE SUPPLÉMENTAIRE À LA VACHE ALLAITANTE (PNSVA)

La PMTVA a été conservée dans les réformes successives de la PAC pour soutenir de manière spécifique le troupeau allaitant.

Le budget consacré sur le 1er pilier de la PAC à la PMTVA s'élève à environ 525 millions d'euros par an. La prime s'élève à 150 euros par animal primé.

Seules les vaches et les génisses sont éligibles à la prime, dans une proportion qui doit être d'au moins 60 % de vaches et d'au plus 40 % de génisses. En tout, 3,7 millions de bêtes sont concernées. Il faut noter que la PMTVA n'est subordonnée à aucun seuil de chargement sur l'exploitation.

La prime est soumise comme les autres aides directes de la PAC à une modulation obligatoire, qui s'élève à 9 % à partir de 5 000 euros d'aide.

Elle est complétée par une prime nationale, financée sur le budget de l'État : la PNSVA représente une enveloppe totale de 165 millions d'euros en 2011. Cette enveloppe permet un complément de prime de 50 euros pour les 40 premières vaches du troupeau et de 25,81 euros à partir de la 41ème.

Les comptes nationaux de l'agriculture donnent une indication de l'importance des aides dans les comptes des exploitations. Elles représentent en moyenne 31 900 euros en 2009 pour les exploitations spécialisées en bovin viande, 34 400 euros pour les exploitations orientées en bovins mixtes et 34 100 euros pour les polyculteurs-éleveurs, pour une valorisation de production respectivement de 52 100 euros, 117 700 euros et 134 900 euros.

Une autre approche du caractère déterminant des aides pour l'équilibre économique des exploitations est donnée dans le rapport de l'observatoire des prix et des marges, qui s'appuie sur l'observation des données économiques collectées dans le réseau d'élevage de l'Institut de l'élevage. Il montre que les aides représentent environ un tiers des produits d'exploitation et qu'elles sont indispensables à la couverture des charges de l'exploitation, ne couvrant même pas la rémunération du travail non salarié sur l'exploitation (valorisé dans l'étude à 1,5 SMIC).

Le bilan de santé de la PAC apparaît contrasté aux yeux des éleveurs. La fédération nationale bovine (FNB) a indiqué à votre rapporteur qu'elle ne constatait pas d'effet notable sur la situation des éleveurs. Un bilan plus précis de l'impact du bilan de santé reste certainement à réaliser.

b) Quel avenir pour l'élevage dans la future PAC ?

La réforme à venir de la PAC, pour la période 2014-2020, suscite des interrogations de quatre ordres pour l'élevage.

D'abord, la volonté de découplage total des aides pourrait conduire à la disparition de la PMTVA, pourtant essentielle afin d'inciter les éleveurs bovins à maintenir leur troupeau allaitant. Or cette incitation est fondamentale : sans celle-ci, le cheptel allaitant pourrait être fortement réduit.

Des craintes s'élèvent aussi quant à la stratégie de « verdissement » de la PAC. La conditionnalité des aides, qui ne sont versées que si l'agriculteur respecte les bonnes conditions agro-environnementales (BCAE) sur son exploitation, paraît déjà constituer une exigence forte. Si la justification des aides trouve sa source dans la rémunération de biens publics, les éleveurs ont tout à gagner à la réforme de la PAC car les services environnementaux rendus sont assez faciles à mettre en évidence. Si, en revanche, le « verdissement » doit s'accompagner d'une conditionnalité encore plus drastique qu'aujourd'hui, les éleveurs craignent d'être pénalisés.

En troisième lieu, la discussion autour du deuxième pilier présente des potentialités importantes. La mise en oeuvre des actions de développement rural dépendra largement de la programmation nationale qui sera retenue dans le cadre d'un plan de développement rural national, tel l'actuel programme de développement rural hexagonal (PDRH). Les éleveurs attendent du deuxième pilier qu'il contribue à aider économiquement la filière et qu'il soutienne sa meilleure structuration.

Enfin, la régulation des marchés constitue la dernière interrogation. L'organisation commune de marchés sur la viande bovine25(*) prévoit encore une série d'instruments pour réguler les marchés : achats à l'intervention en cas de prix très bas, aide au stockage privé, restitutions à l'exportation, droits de douane et contingents tarifaires et, enfin, actions exceptionnelles, qui ont constitué l'essentiel des dépenses communautaires d'intervention sur la viande bovine depuis 1996. Or les achats à l'intervention sont fixés à un niveau deux fois inférieur aux cours actuels (1 560 euros la tonne) et sont tombés en désuétude. Il en va de même pour l'aide au stockage privé. Seules les restitutions aux exportations ont pu jouer un rôle favorable à l'écoulement de surcapacités vers des pays tiers.


* 18 Perspectives agricoles de l'OCDE et de la FAO pour 2010-2019, édition 2010.

* 19 Exportations françaises de bovins vivants et de viande bovine par Blézat Consulting, octobre 2010.

* 20 L'ombre portée de l'élevage - Impacts environnementaux et options pour leur atténuation.

* 21 D'après les informations fournies à votre rapporteur, la production d'un kilo de viande bovine en France nécessiterait 3,7 kg de maïs, 2 kg de céréales et coproduits, 800 grammes de tourteaux et 26 kilos d'herbe (matière sèche).

* 22 Les crises sanitaires dans la filière viande, INSEE Première n° 1166, novembre 2007.

* 23 Source : Evaluation prospective de l'état financier et sanitaire des abattoirs en France, rapport du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, mars 2010.

* 24 UGB signifie unité gros bovin. Il s'agit d'une mesure du caractère extensif des modes exploitations.

* 25 Régie par le règlement n° 1234-2007 (CE) dit règlement « OCM unique ».