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Sur les travaux de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe - troisième partie de la session ordinaire 2011

11 octobre 2011 : Les travaux de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe - troisième partie de la session ordinaire 2011 ( rapport d'information )

C. LA SITUATION DES DROITS DE L'HOMME EN EUROPE

1. Les parlements nationaux : garants des droits de l'Homme en Europe

La commission des questions juridiques et des droits de l'Homme a souhaité rappeler le rôle souvent oublié des parlements nationaux dans la garantie effective des droits de l'Homme. Le pouvoir judiciaire est, en effet, le plus souvent considéré comme le défenseur de ces droits, l'opinion publique allant même jusqu'à considérer les organisations non gouvernementales et la société civile comme autant de garants des valeurs fondamentales. Pourtant, les parlements apparaissent essentiels à la mise en oeuvre des normes internationales en la matière, en participant notamment à la ratification des conventions dans ce domaine.

Comme l'a souligné M. Dominic Grieve, Procureur général pour l'Angleterre et le Pays de Galles, invité à intervenir devant l'hémicycle, les parlements nationaux disposent d'une approche plus large que celle des tribunaux et cherchent comment assurer à l'ensemble de la population la jouissance de leurs droits. Mme Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, ministre allemande la Justice a, quant à elle, souligné combien l'Assemblée parlementaire, en tant que forum politique, démocratiquement élue, pouvait aller au-delà même de l'action de la Cour européenne des droits de l'Homme.

Les récentes conférences d'Interlaken et d'Izmir sur l'avenir de la Cour européenne des droits de l'Homme ont montré en creux qu'au sein même du Conseil de l'Europe, le rôle des parlements nationaux semblait minoré : le contrôle de l'exécution des arrêts de la Cour n'y a ainsi été abordé que sous le seul angle du Comité des ministres.

La résolution adoptée par l'Assemblée invite néanmoins les États membres à renforcer encore plus le rôle des parlements dans la défense des droits de l'Homme, en les associant, par exemple, au processus de négociation des conventions internationales en la matière et au processus de mise en oeuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l'Homme. Elle préconise la création d'une procédure parlementaire adéquate destinée à vérifier de façon systématique la compatibilité des projets de lois avec la Convention européenne des droits de l'Homme. Le texte propose ainsi la création de commissions permanentes dédiées.

M. René Rouquet (Val-de-Marne - SRC) a salué ce point créant les conditions d'un véritable contrôle de conventionalité en amont des projets de loi :

« Monsieur Pourgourides, je soutiens entièrement la démarche visant à donner un rôle accru aux parlements nationaux pour faire respecter le droit européen en amont.

À ce titre, je reviendrai sur l'intervention faite par notre collègue Rudy Salles, ce matin, en commission des affaires juridiques. Le paragraphe 5.3 du projet de résolution énumère les exemples positifs de plusieurs États membres qui ont mis en place des structures parlementaires chargées du suivi de l'exécution des arrêts de la Cour. Deux propositions de loi ont été déposées conjointement au Sénat et à l'Assemblée nationale de mon pays visant à ce que le Parlement présente un rapport annuel sur l'exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l'Homme par la France. L'importance de cette initiative n'est pas à démontrer ; elle permettra une véritable information des arrêts rendus par la Cour mais, également, des conséquences en droit de leur exécution.

Comme le rappelait le Président de la Cour européenne des droits de l'Homme, M. Jean-Paul Costa, le principe de subsidiarité est à la source même du processus d'Interlaken qui a notamment pour objectif d'éviter l'engorgement de la Cour. Or, les parlements nationaux sont en amont du processus puisqu'ils votent les lois qui se doivent, par définition, de respecter le droit européen et le droit conventionnel que nous élaborons ici.

Si l'action des parlementaires et, plus spécifiquement, de ceux d'entre eux qui ont une expérience internationale, permet d'induire une culture européenne et des droits de l'Homme au sein des parlements nationaux, il ne faut pas être trop ambitieux au risque d'échouer pour vouloir trop entreprendre.

Un contrôle de conventionalité en amont des propositions de lois ou des projets de loi, outre le fait qu'il serait difficile à mettre en place, pourrait être rejeté par une majorité de parlementaires qui auraient l'impression d'être dépossédés de leurs prérogatives régaliennes. Le Parlement britannique a ainsi récemment considéré que ce n'était pas à la Cour européenne des droits de l'Homme de juger et de décider à sa place alors qu'il est le seul organe politique à même de le faire. Aussi a-t-il refusé, au nom de ses prérogatives régaliennes, d'exécuter un arrêt de la Cour européenne des droits de l'Homme devenu définitif. Cet exemple invite à la réflexion et ne constitue en rien une réaction étrange et isolée. Au contraire, il montre toute la difficulté d'une intégration européenne par le droit.

Le succès de l'État de droit est récent et il suppose que l'État se soumette au droit. C'est en soi une révolution juridique, un « miracle », comme le disait le doyen Prosper Weil à propos de la soumission de l'administration à la règle de droit. Ne gâchons pas cette construction fragile par une ambition trop effrénée car elle est trop précieuse. Pas à pas, sachons construire des liens indéfectibles - l'abolition de la peine de mort est l'un d'entre eux. »

M. Jean-Claude Mignon (Seine-et-Marne - UMP), président de la délégation, a souligné la nécessité d'un renforcement du contrôle des Parlements nationaux en amont tout en se montrant réservé sur la création d'une commission dédiée :

« Avant d'aborder ce thème extrêmement important, je tiens à saluer le travail exemplaire réalisé par notre rapporteur et ami, Christos Pourgourides, qui complète celui qu'il a accompli sur l'exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l'Homme. Merci beaucoup, Christos.

Les parlements nationaux ont un rôle éminent à jouer dans ce domaine, tant comme acteurs autonomes que comme relais naturel des positions adoptées par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, composée de délégations mandatées par ces mêmes parlements.

Les parlements ont tout d'abord la responsabilité de ratifier les conventions relatives aux droits de l'Homme. Ils ont ensuite la responsabilité de veiller à leur application. Comme le rappelle l'Union interparlementaire, la paix et la cohésion sociale d'un pays dépendent « pour une large part de la mesure dans laquelle les droits de l'Homme imprègnent l'activité parlementaire ». Un certain nombre d'États disposent d'ailleurs d'organes spécialisés ou y prêtent, de manière transversale, une attention particulière. J'ai noté la préférence de notre ami Christos Pourgourides pour la création d'un organe spécialisé, d'une commission parlementaire en charge des droits de l'Homme.

Je comprends son point de vue et vois bien les avantages d'une telle solution, le risque étant cependant que les autres commissions se désintéressent du sujet. Un petit problème spécifique s'attache à mon pays, où la Constitution limite à huit le nombre de commissions, ce qui rend peu probable la création d'un tel organe.

En second lieu, les parlements nationaux peuvent utilement compléter l'action du Comité des ministres et de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe pour suivre l'exécution des arrêts de la Cour, dont l'importance pour le respect des droits de l'Homme est une évidence. L'action d'un certain nombre d'États est exemplaire. Je reconnais que la France est un peu en retard sur ce point. Aussi, comme vient de le rappeler à l'instant mon ami René Rouquet, ai-je déposé récemment, avec un certain nombre de mes collègues, une proposition de loi tendant à obliger le gouvernement français à informer régulièrement le Parlement français de l'exécution des arrêts de la Cour.

Même s'il n'est pas toujours dans le pouvoir des parlements nationaux de contraindre leurs gouvernements à agir, ils peuvent au minimum porter sur la place publique des dossiers qui doivent pouvoir faire l'objet d'un large débat démocratique, surtout en ces temps où de légitimes préoccupations de sécurité peuvent parfois conduire à restreindre les libertés publiques.

Probablement nous trouvons-nous là dans un cas exemplaire où s'impose une coopération renforcée de notre Assemblée et des parlements nationaux. Je vous livre donc la proposition suivante, pour que nous en débattions : organiser tous les deux ans une rencontre entre la commission des questions juridiques de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et des représentants des parlements nationaux compétents sur ces sujets, et ce pour échanger nos bonnes pratiques, appréhender les difficultés et les problèmes, et globalement, mieux protéger les droits de l'Homme. N'est-ce pas là la vocation première du Conseil de l'Europe ? »

Mme Christine Marin (Nord - UMP) a, par ailleurs, rappelé, que le renforcement du rôle des parlements nationaux en la matière pourrait être facilité par l'amélioration de la lisibilité de l'action du Conseil de l'Europe :

« En tant que parlementaire, j'encourage pleinement l'initiative visant à garantir que les lois que nous votons soient bien conformes aux droits que nous défendons ici.

Je suis toujours frappée, dans la commission dans laquelle je siège dans mon parlement national, de la méconnaissance des parlementaires à l'égard de notre institution. Mais je vous rassure, je m'emploie à défendre notre institution avec force !

Par-delà les aspects techniques du rapport dont certains me semblent difficiles à mettre en oeuvre, notamment parce qu'ils ne tiennent pas suffisamment compte des spécificités nationales, spécificités qui ne sont pas forcément contraires au droit conventionnel européen, l'aspect le plus réaliste, mais qui n'est peut être pas le plus développé, me semble résider dans le retour d'expérience que nous pouvons faire, nous parlementaires de l'APCE, dans nos parlements nationaux.

Le rôle des parlementaires nationaux dotés d'une expérience internationale est incontournable pour garantir la promotion des droits au sein des parlements nationaux. Y a-t-il, en effet, meilleurs défenseurs des résolutions votées ici que les parlementaires mêmes qui les ont votées ?

Le rôle de l'Assemblée parlementaire devrait être accru en termes de prérogatives de manière à mieux exercer ce rôle d'influence au niveau national, notamment en ce qui concerne le suivi et l'application des conventions comme le préconise par ailleurs la réforme que nous avons votée hier après-midi.

Comment se faire les ambassadeurs de conventions dont nous ne suivrions pas suffisamment le processus de négociation ainsi que les effets juridiques effectifs qu'elles auront sur notre droit national ? Comment rendre sensibles nos collègues des parlements nationaux à des outils juridiques, une culture juridique, dont ils ne saisiraient pas toutes les implications ?

Je me souviens de l'inquiétude d'un de mes collègues lorsqu'il avait appris - l'exemple est transposable à n'importe lequel des autres pays membres du Conseil de l'Europe - que la France était juridiquement liée à plus de deux cents conventions du Conseil de l'Europe. Et je ne parle pas de la jurisprudence de la Cour qui, parfois, peut avoir une portée téléologique inattendue, notamment en ce qui concerne l'instauration des « mesures provisoires » au titre de l'article 39 du Règlement de la Cour européenne des droits de l'Homme. Je peux vous assurer qu'il ne s'était pas converti d'emblée au droit européen !

C'est pourquoi le rôle des parlements nationaux qui sont le socle du système juridique conventionnel ne pourra être totalement effectif qu'après que le Conseil de l'Europe et son système conventionnel très complexe seront devenus plus lisibles pour les acteurs que nous sommes.

Notre rôle de passeurs de la culture du Conseil de l'Europe au sein de nos parlements nationaux ne pourra se faire qu'à ce prix.

Nous sommes les porteurs de cette culture juridique. Sachons la faire vivre au sein de chaque parlement national en devenant les ambassadeurs de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, notamment en termes de suivi des conventions dont nous avons demandé, par nos projets de recommandation, la mise en oeuvre. »


Le Parlement
et l'exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l'Homme

MM. Jean-Claude Mignon (Seine-et-Marne - UMP), président de la délégation, et Laurent Béteille (Essonne - UMP) ont déposé respectivement à l'Assemblée nationale et au Sénat une proposition de loi visant à présenter au Parlement un rapport annuel sur l'exécution des arrêts de la Cour par la France.

Le Royaume-Uni dispose d'ores et déjà d'une commission conjointe aux deux Chambres, compétente sur le sujet. En Italie, le gouvernement communique chaque année au Parlement un rapport sur l'exécution des arrêts. Une procédure équivalente existe d'ores et déjà en Suède.

2. Le rôle des parlements dans la consolidation et le développement des droits sociaux en Europe

La consolidation du rôle des parlements nationaux en matière de droits de l'Homme passe également par un renforcement de leur action en matière de droits sociaux. La commission des questions sociales, de la santé et de la famille insiste, à cet égard, sur la nécessité d'améliorer l'accès à ces droits, estimant notamment que les États membres doivent agir en vue de les garantir effectivement.

Mme Gisèle Gautier (Loire-Atlantique - UMP) a rappelé, dans son intervention, les risques budgétaires pesant actuellement sur les budgets sociaux et indirectement sur la mise en oeuvre des droits sociaux :

« La crise qui frappe nos économies depuis quelques années a mis nos finances à rude épreuve. La plupart de nos pays sont tentés de réaliser des coupes claires dans les budgets, en particulier les budgets sociaux, pour réaliser des économies substantielles. Elles sont d'ailleurs d'autant plus nécessaires pour les États membres de l'Union européenne qu'ils sont soumis aux règles du Pacte de stabilité et de croissance. Cependant, céder à cette tentation constituerait à mon sens une grave erreur pour plusieurs raisons.

Un certain nombre de droits sociaux relèvent de ce que l'on appelle des droits-créances, soit, des droits à obtenir une prestation. Toute diminution des budgets sociaux aurait pour conséquence une régression dans la protection des droits sociaux, ce qui irait à l'encontre du sens de l'Histoire. De tels droits sont en effet constitutifs des droits de l'Homme et indispensables au bien-être de nos concitoyens. Les remettre en cause, c'est finalement mettre en péril la démocratie et la prospérité à laquelle nous aspirons.

Par ailleurs, le contexte international actuel comme l'évolution de nos sociétés me semblent au contraire plaider en faveur d'un renforcement des droits sociaux, de leur effectivité et de leur justiciabilité. Sous l'effet de la mondialisation, le risque de précarité s'accroît, la pauvreté et l'exclusion sociale se font plus menaçantes et les dangers environnementaux paraissent se multiplier.

Nos parlements ont évidemment un rôle fondamental à jouer dans la consolidation des droits sociaux dans nos pays respectifs. Car, rappelons-le, ils sont les porte-parole de nos concitoyens, le reflet de leurs craintes et de leurs attentes. Les moyens d'action des parlements sont doubles : légiférer et contrôler.

Je commencerai par le contrôle. Comme souligné dans le rapport, les missions de contrôle doivent être très fermement développées dans le domaine social. A ce titre, je souhaiterais souligner l'attachement du Parlement français à ces pouvoirs de contrôle, qui se sont encore trouvés renforcés par la révision constitutionnelle de 2008. Face à la multiplication des scandales sanitaires ces dernières années, nous avons organisé de multiples missions d'information, sur l'amiante, la canicule de 2003, la grippe H1N1 ou, plus récemment, le Médiator, qui nous ont permis de faire la lumière sur les évènements et de modifier la loi lorsque cela nous paraissait nécessaire. La mise en place de tels outils doit nous permettre véritablement de jouer notre rôle de garants des droits de l'homme.

Enfin, en matière de création de nouveaux droits sociaux, le rapport a raison d'insister sur les questions de droits à la santé. C'est aujourd'hui un enjeu important de nos sociétés, notamment au regard du vieillissement de la population. À cet égard, j'ajouterai qu'une réflexion pourrait être également engagée sur la question de l'aide à la dépendance des personnes âgées. Il devrait s'agir de l'un des grands chantiers auquel devrait s'atteler le Parlement français à la rentrée prochaine. Mais, il s'agit surtout d'un défi auquel l'ensemble de nos États seront confrontés. »

La résolution adoptée par l'Assemblée parlementaire souligne la possibilité pour celle-ci de mieux superviser le travail des organisations internationales dont les décisions ont un impact direct sur la mise en oeuvre des droits sociaux, à l'image de l'Organisation mondiale de la santé.

L'Assemblée rappelle que le développement du droit à la santé demeure une priorité et appelle de ses voeux la rédaction sur ce sujet d'un protocole additionnel à la Charte sociale européenne révisée. Ce texte permettrait, notamment, de mettre en exergue un droit à un environnement sain.