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Sur les travaux de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe - troisième partie de la session ordinaire 2011

11 octobre 2011 : Les travaux de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe - troisième partie de la session ordinaire 2011 ( rapport d'information )

B. LE BUDGET DU CONSEIL DE L'EUROPE

1. Les budgets et priorités du Conseil de l'Europe pour les exercices 2012-2013

L'Assemblée parlementaire a, pour la première fois, émis son avis sur un programme budgétaire couvrant deux années, censé permettre une plus grande souplesse dans l'utilisation des crédits. Cette avancée va de pair avec la poursuite de la rationalisation de la capacité opérationnelle du Conseil de l'Europe, entreprise par son Secrétaire général. Le budget du Conseil de l'Europe pour la période 2012-2013 reflète, à cet égard, le recentrage de ses activités autour du triptyque État de droit - démocratie - droits de l'Homme.

La réduction du nombre de programmes du Conseil de l'Europe, passant de 130 à 38 entre dans ce cadre. La réduction du nombre des comités directeurs de 23 à 16 et de celui des structures subordonnées de 28 à 6 entre également dans cette logique.

Concernant la bisannualité du budget, l'Assemblée estime indispensable que les crédits non dépensés la première année puissent être reportés sur l'année suivante sans limitation et qu'à l'inverse, sous certaines conditions, il soit possible de puiser dans les crédits de l'année N + 1 si les dépenses entreprises au titre de l'année N s'avéraient supérieures aux prévisions. De fait, dans l'avis qu'elle a adopté, l'Assemblée réitère la demande formulée en 2008 et 2010 de modification de l'article 70 du règlement financier du Conseil de l'Europe, afin que le solde non dépensé en fin d'exercice soit laissé à la disposition de l'Organisation.

M. Jean-Claude Mignon (Seine-et-Marne - UMP), président de la délégation, a souligné que la nécessaire rigueur budgétaire devait s'appliquer équitablement à toutes les institutions et ne pas finir par menacer le fonctionnement même de l'APCE.

« Je voudrais d'abord remercier M. Cebeci pour son excellent rapport. Je n'ai qu'un seul regret, mon cher collègue, c'est que vous nous quittiez. En effet, vous avez pris la décision de ne plus siéger au Conseil de l'Europe, ni dans votre Parlement.

Je souhaiterais, au vu de vos conclusions, insister sur quelques points.

La mise en place d'un budget bisannuel constitue une avancée que nous ne pouvons qu'approuver. Encore faut-il en effet que le Comité des ministres ne reprenne pas d'une main ce qu'il donne de l'autre. En particulier, l'absence de report automatique de l'année N sur l'année N + 1 reviendrait à vider de sa substance la mesure, à la réduire de facto à un effet d'annonce. Mais nous y sommes relativement habitués.

Je suis également favorable à la rationalisation des structures, programmes et comités directeurs, voulue par le Secrétaire général. Il va de soi, comme le souligne M. Cebeci, que cette rationalisation doit être réfléchie ; elle ne doit pas être mécanique, mais être précédée d'une véritable consultation.

Je m'interroge, comme le rapporteur, sur l'opportunité de créer des bureaux alors que le Conseil de l'Europe se débat dans d'inextricables difficultés financières. Il me semble, Monsieur le Rapporteur, que vous pourriez, dans votre prochain rapport ou dans un rapport spécifique, dresser un premier bilan coûts/avantages de ces bureaux.

J'ai en effet noté que notre Assemblée, qui a beaucoup contribué à l'effort de réduction des dépenses du Conseil de l'Europe, verra son budget baisser encore au cours des deux prochaines années, et ce malgré les messages que nous lançons à chaque Président du Comité des ministres qui vient s'exprimer devant notre Assemblée.

J'ai lu dans le rapport de M. Cebeci que les gouvernements voudraient réviser à la baisse l'indemnité d'expatriation versée aux agents non résidents du Conseil de l'Europe, du Centre européen pour les prévisions météorologiques à moyen terme, de l'Agence spatiale européenne, de l'OTAN et de l'OCDE. Pourquoi pas ? Une question : est-on certain que l'on ne compromette pas ainsi le recrutement diversifié de ses agents par le Conseil de l'Europe ?

Et une observation : cette mesure n'est acceptable que si elle s'applique à l'ensemble de ces institutions, dans le cadre du régime coordonné dont elles se sont dotées, sauf à apparaître comme une remise en cause spécifique du Conseil de l'Europe

Nous discuterons demain des propositions de réforme élaborées par la commission ad hoc qui ont l'ambition de rendre plus efficace notre Assemblée. Il s'agit en particulier d'assurer un meilleur suivi des textes que nous votons, grâce à un redéploiement des moyens.

Il va de soi, mais il est important de le dire clairement, que ces efforts ne doivent pas être confisqués par un souci excessif de rechercher des économies budgétaires sur le dos de notre Assemblée, et ce, alors que la Cour des comptes de mon pays a récemment souligné la bonne gestion de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

De plus, la rigueur ne peut s'appliquer selon des doubles standards : laxisme à Bruxelles, rigueur extrême à Strasbourg.

En conclusion, je voudrais m'inscrire totalement dans la logique du rapport. La rigueur est nécessaire. Mais il est indispensable qu'elle s'inscrive dans une cohérence d'ensemble et il faut éviter qu'une logique technocratique, non dénuée parfois d'antiparlementarisme, n'aboutisse à menacer le fonctionnement même de notre Assemblée dont certains sous-estiment trop souvent le rôle. »

M. Denis Badré (Hauts-de-Seine - UC) s'est interrogé, de son côté, sur la modestie des crédits accordés au Conseil de l'Europe au regard de ceux dont dispose l'Agence européenne des droits fondamentaux :

« La mise en place d'un programme et d'un budget pour deux ans devrait constituer une réelle avancée pour notre Organisation, puisqu'elle permet de construire des politiques à moyen terme. Je suis heureux, par ailleurs, de constater que les choix proposés reflètent clairement le nécessaire recentrage du Conseil de l'Europe sur son coeur de métier. Je tiens à saluer, à cet égard, l'action engagée par notre Secrétaire général. Dans un contexte financier délicat, il nous faut, en effet, concilier une indispensable rigueur avec la réaffirmation de nos ambitions.

Dans ce contexte de rigueur, la situation particulière de notre Assemblée, qui verra son budget amputé de près de 110 000 euros au cours des deux prochains exercices, pose évidemment problème.

Dans un premier temps, j'espère que l'ambitieuse réforme que nous présentera notre excellent collègue Jean-Claude Mignon portera rapidement de beaux fruits et permettra de maintenir, voire de renforcer, la qualité de notre travail.

Il est évident qu'au Conseil de l'Europe, les arbitrages budgétaires doivent en priorité prendre en compte les besoins de la Cour européenne des droits de l'Homme. Ceux-ci vont croissant, en dépit des multiples tentatives de rationalisation de son travail. Son rôle est essentiel. Elle est un symbole pour le Conseil de l'Europe et son organe le plus visible auprès des opinions publiques européennes. Je note simplement que la réaffirmation de cette priorité n'exonère pas la Cour de la rigueur de gestion, à laquelle tous les organes du Conseil doivent se soumettre.

La réduction des moyens du Conseil doit nous inciter à développer toujours plus clairement nos synergies et nos complémentarités avec l'Union européenne. Je pense, à titre d'exemple, à l'Agence européenne des droits fondamentaux. Son budget atteindra 22 millions d'euros en 2012, une fois et demie le budget réservé à notre Assemblée. Alors que notre Assemblée verra ses dépenses de personnel une nouvelle fois diminuées au cours des deux prochains exercices, les effectifs de l'Agence auront triplé entre 2007 et 2012, passant de 41 à 107 agents.

Le Comité des ministres doit faire de la coopération avec l'Agence européenne des droits fondamentaux un choix exemplaire. L'Agence existe, elle doit maintenant coopérer toujours mieux avec l'ensemble des organes du Conseil de l'Europe, et en particulier avec notre Assemblée.

Elle devrait, selon moi, pouvoir être rapidement consacrée comme organe travaillant pour le Conseil de l'Europe comme elle le fait pour l'Union européenne. Les finances du Conseil de l'Europe et de l'Union, comme la cohérence de leurs actions, l'exigent.

Les « payeurs » sont à peu près les mêmes ; pour le moment, heureusement, l'Agence ne « doublonne » pas des actions déjà menées par le Conseil, mais concentre son action sur des sujets que le Conseil aurait aimé pouvoir aborder s'il en avait eu les moyens.

Cette mise à disposition commune de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe aurait une valeur emblématique, une valeur d'entraînement pour d'autres complémentarités. Un petit peu de volonté politique devrait permettre de la finaliser administrativement pour le plus grand bien, et de l'Europe et de la promotion des droits fondamentaux. Je vous remercie. »

2. Les dépenses de l'Assemblée parlementaire pour les exercices 2012-2013

Le projet de budget pour 2012 et 2013 de l'Assemblée parlementaire prévoit 16 132 800 euros la première année et 16 109 300 au cours de l'année suivante. Les dépenses de personnel qui atteignent près de 9,6 millions d'euros chaque année constituent l'essentiel des crédits. 1 860 800 euros devraient chaque année servir au financement des activités.

La résolution adoptée par l'Assemblée rappelle les mesures importantes déjà adoptées en vue de rationnaliser son travail et diminuer dans le même temps ses coûts. Les dépenses de fonctionnement ont ainsi été réduites de 16 % entre 2005 et 2010. L'Assemblée n'entend pas pour autant réduire davantage ses crédits de fonctionnement.

Prenant acte de la part importante des ressources extrabudgétaires pour la mise en oeuvre du programme d'activités du Conseil de l'Europe, la résolution insiste sur la possibilité de renforcer son programme d'assistance parlementaire par le biais de contributions volontaires.