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Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ?

12 octobre 2011 : Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ? ( rapport d'information )

B. UN BILAN MITIGÉ DES MOYENS DESTINÉS À PRÉVENIR ET LUTTER CONTRE L'ADDICTION

Comme l'a indiqué votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi, la France a accusé un retard important en matière de prévention et de lutte contre l'addiction au jeu. Jusqu'alors, la politique de santé publique sur les différents maillons de la chaîne (information, prévention, offre de soins et accompagnement psychologique) était encore assez limitée et l'addiction au jeu demeurait davantage traitée dans le cadre d'une approche globale des addictions et drogues que de manière spécifique.

La loi du 12 mai 2010 a prévu, pour y remédier, un ensemble assez complet de mesures destinées à protéger les populations les plus vulnérables (cf. encadré suivant). Leur bilan apparaît cependant aujourd'hui mitigé, surtout s'agissant de la prise en charge des joueurs problématiques.

L'équilibre recherché en la matière est somme toute délicat. Il s'agit de trouver une régulation adéquate qui permette de protéger les personnes pour lesquelles le jeu pourrait ne plus rester un divertissement, tout en évitant de les déresponsabiliser en associant trop systématiquement le jeu à une pathologie et tout évitant également de pénaliser les autres joueurs.

Mesures relatives à la protection des populations vulnérables
prévues par la loi du 12 mai 2010

encadrement de la publicité en faveur des opérateurs agréés : toute communication commerciale doit être assortie d'un message de mise en garde contre le jeu excessif, ainsi que d'un message faisant référence au système d'information et d'assistance mis à la disposition des joueurs problématiques et de leur entourage par les pouvoirs publics ;

- consultation du fichier des interdits de jeu tenus par les services du ministère de l'intérieur ;

- mise en place de mécanismes d'auto-exclusion et de modération, ainsi que de dispositifs d'autolimitation des dépôts et des mises ;

- communication en permanence au joueur connecté du solde instantané de son compte ;

- préparation par l'opérateur et transmission à l'ARJEL d'un rapport annuel indiquant les actions menées et les moyens mis en oeuvre pour promouvoir le jeu responsable et lutter contre le jeu excessif ou pathologique ;

- information aux joueurs des risques liés au jeu excessif par le biais d'un message de mise en garde, ainsi que des procédures d'inscription sur le fichier des interdits de jeu ;

- mise à la disposition des joueurs et de leur entourage d'un numéro d'appel téléphonique sous la responsabilité de l'INPES et information aux joueurs de l'existence de ce numéro ;

- interdiction du jeu à crédit ;

- remise d'un rapport au Parlement avant le 31 décembre 2011 sur la mise en oeuvre de la politique de lutte contre le jeu excessif ou pathologique qui étudie notamment les systèmes d'information et d'assistance proposés par les opérateurs de jeux ou de paris et propose, le cas échéant, la mise en place d'une procédure d'agrément.

1. L'encadrement de la publicité dans un objectif de prévention de l'addiction

Votre rapporteur a précédemment abordé l'encadrement de la publicité au regard de l'objectif de protection des mineurs. Il souhaite ici l'analyser sous l'angle de la lutte contre l'addiction.

En effet, compte tenu du caractère spécifique du secteur des jeux d'argent, qui ne sont, comme le rappelle l'article 1er de la loi du 12 mai 2010, « ni un commerce ordinaire, ni un service ordinaire », une régulation de la publicité en faveur de cette activité a été jugée nécessaire.

a) Une stabilisation des dépenses de publicité après un « pic » enregistré en juin 2010

A titre liminaire, votre rapporteur souhaite dresser un premier bilan quantitatif des investissements publicitaires du secteur des jeux depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010. En effet, lors de l'examen du projet de loi, une publicité massive, fortement incitative à la consommation de jeux, était redoutée.

L'analyse des premiers mois suivants l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne montre que si les dépenses publicitaires ont effectivement enregistré un « pic » au mois de juin 2010 - en raison de l'effet conjugué de l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne et de la Coupe du monde de football -, elles ont ensuite fortement diminué.

Selon une étude menée par l'Institut Kantar Media, dont les résultats ont été transmis par le CSA à votre rapporteur, il apparaît qu'en 2010, le montant total des investissements publicitaires bruts du secteur des jeux, tous supports médiatiques confondus, a atteint 462 millions d'euros, soit 88 millions d'euros de plus qu'en 2009 (+ 24 %).

Parmi ces dépenses publicitaires, 196 millions d'euros ont été investis dans la publicité en faveur des jeux en ligne. Comme le montre le graphique suivant, ces investissements publicitaires ont été fortement concentrés sur le mois de juin 2010.

Sur les sept premiers mois de l'année 2011, les investissements publicitaires en faveur des jeux ont globalement poursuivi leur progression par rapport à la période allant de janvier à juillet 2010, en raison, selon l'étude précitée, tant des dépenses publicitaires en faveur des jeux en ligne que de la reprise d'autres segments du marché (casinos et loteries, jeux SMS/Internet, hippisme). Cependant, au cours des mois de mai, juin et juillet 2011, les dépenses publicitaires ont marqué un fort ralentissement pour rejoindre en juillet le niveau d'investissement prévalant avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010.

Comme le montre le graphique ci-dessous, les investissements publicitaires spécifiquement destinés aux jeux en ligne suivent globalement la même progression.

Parmi les principaux annonceurs, les opérateurs historiques (Française des jeux et PMU) occupent les premières places. Sur le secteur des jeux en général, la FdJ et le PMU ont ainsi concentré près de 56 % des investissements publicitaires. La FdJ figure en première position, suivie par le PMU. Parmi les huit annonceurs suivants, sont recensés six opérateurs de jeu en ligne.

En ce qui concerne les seules dépenses publicitaires en faveur des jeux en ligne, la FdJ demeure, de loin, le premier annonceur. En revanche, le PMU et Betclic se « disputent » la deuxième place en enregistrant des montants d'investissements équivalents.

Investissements publicitaires bruts du secteur des jeux et du secteur des jeux en ligne en 2010

(en millions d'euros bruts)

Secteur des jeux en général

Secteur des jeux en ligne

 

Annonceurs

IP1

PdM2

en %

 

Annonceurs

IP1

PdM2

en %

 

Total

462

100

 

Total

196

100

1

FdJ

186

40

 

FdJ

47

24

2

PMU

74

16

 

Betclic

27

14

3

Betclic

27

6

 

PMU

27

14

4

Bwin

21

4

 

Bwin

21

10

5

Table 14 (Winamax)

19

4

 

Table 14 (Winamax)

19

10

6

GD Gameduel

14

3

 

Halsford Media

12

6

7

Halsford Media

12

3

 

SPS SA

11

6

8

SPS SA

11

2

 

Sajoo

10

5

9

Sajoo

10

2

 

Iglobal Media

5

3

10

Cellfish Media

9

2

 

Pocket Kings

4

2

 

Autres

79

17

 

Autres

12

6

1 IP - Investissements publicitaires

2 PdM - Part de marché

Source : Institut Kantar Média

Les supports publicitaires choisis pour le secteur des jeux paraissent assez différents de ceux retenus dans le secteur publicitaire dans son ensemble. En particulier, Internet rassemble 31 % des parts du marché publicitaire sur les jeux, alors qu'il ne représente que 12 % du marché publicitaire global.

Cette tendance conforte la nécessité de renforcer l'encadrement de la publicité sur Internet, aujourd'hui d'application assez délicate, comme l'a souligné votre rapporteur.

Source : Institut Kantar Média

b) La mise en oeuvre de l'objectif de prévention et de lutte contre l'addiction

Outre l'objectif de protection des mineurs, l'encadrement de la publicité présente, comme il a été dit, une seconde finalité, la prévention et la lutte de l'addiction.

C'est pourquoi, l'article 7 de la loi du 12 mai 2010 prévoit que toute communication commerciale en faveur des jeux est assortie d'un message de mise en garde contre le jeu excessif, ainsi que d'un message faisant référence au système d'information et d'assistance mis à la disposition des joueurs problématiques et de leur entourage par les pouvoirs publics.

Plusieurs chartes déontologiques ont, en outre, été signées avec les différents acteurs intervenant dans le secteur de la publicité.

(1) La signature de chartes de bonnes pratiques

Comme cela a été précédemment rappelé, les régies, les annonceurs et leurs agences de publicité ont anticipé la préoccupation légitime des pouvoirs publics d'encadrement de la publicité en faveur des jeux d'argent, en élaborant dès 2009 sous l'égide de l'Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP), une recommandation déontologique consacrée aux jeux d'argent.

Les quatre axes de la recommandation déontologique « Jeux d'argent » élaborée dans le cadre de l'ARPP


· La protection des mineurs
 : l'accès aux jeux d'argent étant en France interdit aux moins de 18 ans, il importe que la publicité ne présente pas un message qui, de quelque façon que ce soit, aille à l'encontre de ces dispositions légales ;


· Le jeu responsable
 : la problématique de l'addiction aux jeux préoccupe fortement associations et pouvoirs publics. La publicité ne doit en aucune manière pouvoir inciter à un jeu excessif, voire pathologique ;


· La juste information du public
 : il convient que la publicité délivre aux publics intéressés des informations justes et loyales, leur permettant d'apprécier correctement l'offre et les engagements éventuels qui l'accompagnent ;


· La responsabilité sociale
 : les opérateurs ont souhaité rappeler que la publicité des jeux se doit de respecter toutes les règles déontologiques existantes, en insistant tout particulièrement sur des règles comme celle de la dignité humaine.

Source : extrait de la recommandation « Jeux d'argent » de l'ARPP

S'inscrivant dans cette démarche, le CSA, dans sa délibération n° 2010-23 du 18 mai 2010, a :

- d'une part, rappelé que les communications commerciales, sur la teneur desquelles il exercera les compétences qu'il tient de la loi, ne doivent pas inciter à une pratique excessive du jeu ;

- d'autre part, demandé aux différents acteurs concernés d'adopter une charte de bonne conduite visant notamment à limiter le volume et la concentration des communications commerciales en faveur des opérateurs de jeu agréés.

Les régies publicitaires télévisées, d'une part, et les éditeurs de radios et leurs régies publicitaires, d'autre part, ont ainsi signé un tel document les 7 et 31 janvier 2011, après plusieurs mois de négociations.

Ces engagements portent notamment sur la limitation, au sein d'un même écran, du nombre de messages publicitaires, de parrainages et, à la télévision, du nombre de placements de produits par émission.

Ces chartes font état d'engagements volontaires de la part des signataires ce qui implique que, si le CSA peut en contrôler leur bonne application, il ne saurait en revanche en sanctionner les éventuels manquements.

Néanmoins, comme l'a souligné le CSA dans sa nouvelle délibération n° 2011-09 du 27 avril 2011, le Conseil sera vigilant quant à l'application de ces chartes. « S'il constate des dérives, il se réserve la possibilité d'imposer dans une nouvelle délibération des règles précises encadrant le volume et la concentration de ces communications commerciales »135(*).

(2) L'affichage de messages sanitaires

Quant aux messages de mise en garde contre le jeu excessif accompagnant toute communication commerciale en faveur d'un opérateur de jeux d'argent et de hasard, le décret n° 2010-624 du 8 juin 2010136(*) est venu en préciser les modalités d'élaboration et de présentation.

(a) Le contenu du message

Ce décret précise, tout d'abord, le contenu même du message sanitaire.

Toute communication commerciale en faveur d'un opérateur de jeux doit ainsi être assortie de l'un des trois messages de mise en garde suivants, le numéro d'appel étant celui du GIP ADALIS, le système d'information et d'assistance géré par les pouvoirs publics :

Messages de mise en garde contre les conséquences du jeu

- « Jouer comporte des risques : endettement, dépendance... Appelez le 09 74 75 13 13 ;

- « Jouer comporte des risques : isolement, endettement... Appelez le 09 74 75 13 13 ;

- « Jouer comporte des risques : dépendance, isolement... Appelez le 09 74 75 13 13 ».

S'agissant des messages publicitaires diffusés à la radio, le message est un peu différent : « Jouer avec excès comporte des risques. Appelez le 09 74 75 13 13 ».

Sur les services de communication en ligne, ces messages doivent en outre permettre de renvoyer vers le site internet du GIP ADALIS.

(b) Les modalités de présentation

Le décret précise, ensuite, les modalités de présentation de ces messages.

De façon générale, ces derniers doivent être présentés « de manière accessible et aisément lisible, respectueuse de leur vocation de santé publique et clairement distinguable du message publicitaire ou promotionnel qui les accompagne ».

Les messages de mise en garde doivent, en outre, apparaître en alternance sur chaque support publicitaire. Selon les informations transmises à votre rapporteur, l'alternance des messages, déjà utilisée en matière de lutte contre le tabagisme, doit permettre :

- d'une part, d'informer les usagers de l'ensemble des différents risques encourus en matière de jeu excessif (dépendance, isolement et endettement). Un message permanent ne permettrait pas une telle démarche ;

- d'autre part, de renforcer l'efficacité du message en évitant de lasser leurs destinataires. Inspirée des pratiques publicitaires, cette rotation permettrait de retenir davantage l'attention.

Enfin, selon le support de la communication commerciale, le décret précité précise la taille (7 % de la hauteur de l'écran au cinéma ou 7 % de la surface des supports imprimés) et l'emplacement de ces messages (message inclus dans un bandeau fixe ou déroulant maintenu pendant toute la durée de l'émission du message publicitaire ou dans un écran suivant immédiatement le message, etc.).

Seuls sont dispensés de ces obligations les articles de sport commercialisés ou mis à disposition par les fédérations sportives ou les organisateurs de manifestations sportives, principalement les maillots des joueurs (article 5 du décret).

Par ailleurs, une entrée en vigueur différée a été prévue pour les communications commerciales sur support imprimé en faveur des opérateurs de jeu historiques, afin de tenir compte des délais nécessaires à l'intégration de ces messages sur les supports publicitaires imprimés de ces opérateurs, ces derniers faisant imprimer leur publicité plusieurs mois à l'avance.

Selon les données transmises par le CSA à votre rapporteur, le conseil est intervenu à deux reprises en raison d'une diffusion de messages commerciaux non accompagnés du message de mise en garde quant aux risques liés à la pratique du jeu (lettre à RTL du 23 juin 2010 et lettre à BFM TV et I Télé du 12 juillet 2010).

(c) Les difficultés liées au dispositif

Sans remettre en cause la pertinence de ce dispositif, plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur ont néanmoins attiré l'attention sur les difficultés techniques rencontrées pour faire apparaître le message de mise en garde sur certains supports publicitaires.

Celui-ci semble, par exemple, difficile à apposer en matière de placements de produits dans les programmes cinématographiques ou télévisuels, sur les liens commerciaux de petite taille sur Internet ou sur les petits objets - supports de publicité (stylos notamment).

Plus indirectement liées à la prévention de l'addiction au jeu, le CSA a également fait part à votre rapporteur de difficultés particulières : la dénaturation du contenu des émissions sportives et la « publicité clandestine » en faveur des opérateurs.

Selon le CSA, depuis l'ouverture du marché des jeux en ligne, l'évolution du contenu de certaines émissions, notamment radiophoniques, consacrées au sport aurait, en effet, parfois abouti à une « dénaturation » de ces programmes qui auraient notamment dérivé vers une promotion de l'activité de paris sportifs et une incitation à jouer, accompagnée de références à des espoirs de gains.

C'est pourquoi le CSA a demandé, dans sa délibération du 27 avril 2011, aux différentes parties prenantes d'adopter une charte d'engagements déontologiques. En effet, faute d'avoir l'assurance de disposer d'un fondement juridique à une régulation des contenus audiovisuels non constitutifs de communications commerciales, le Conseil a fait appel à des engagements volontaires des acteurs concernés.

Le Conseil a également constaté, dans les émissions sportives radiophoniques, des incitations répétées à parier et des références à une seule cote pour une compétition donnée. Or, faire référence à une cote pour une compétition dans une émission parrainée par un opérateur de paris sportifs est susceptible de constituer une publicité clandestine en faveur de cet opérateur.

C'est pourquoi, dans sa délibération du 27 avril 2011, le CSA a indiqué que, « lorsqu'un pari sportif ou hippique est évoqué dans une émission parrainée par un opérateur de paris, faire référence à « la » cote d'une épreuve ou d'une course peut constituer une publicité non identifiée en faveur du parrain de l'émission ». Faute de pouvoir l'imposer juridiquement, le Conseil a, là aussi, eu recours à des engagements volontaires des parties prenantes.

Interventions du CSA liées à la dénaturation des émissions sportives

Le Conseil a constaté une évolution du contenu de certaines émissions sportives et, à la radio, un recours beaucoup plus massif au parrainage depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010. Il est intervenu à plusieurs reprises auprès de RTL, Europe 1 et RMC après avoir constaté des manquements répétés aux règles encadrant la publicité et le parrainage radiophoniques.

Lettre à RTL, 4 août 2010 : des annonces de la cote concernant la compétition en cours associées à la mention du parrain avaient été diffusées à intervalles réguliers lors de la retransmission des matchs de la Coupe du monde de football, de telles annonces constituant une publicité clandestine en faveur de l'annonceur parrainant l'émission.

Lettre de mise en garde à RTL, 2 novembre 2010 : le 29 août 2010, entre 20 heures et 23 heures, treize rappels de parrainage ont été diffusés, avec un écart parfois très court entre deux mentions du parrain. Le Conseil a considéré que RTL n'a pas respecté le nécessaire caractère ponctuel de la mention du parrain à l'intérieur de l'émission parrainée.

Lettre à Europe 1, 2 novembre 2010 : le 29 août 2010, lors de la retransmission en direct d'un match de football de Ligue 1, des annonces de la cote concernant la compétition en cours associées à la mention du parrain avaient été diffusées à intervalles réguliers. De tels faits constituaient une publicité clandestine en faveur de l'annonceur parrainant l'émission.

De nouvelles vérifications des émissions sportives parrainées par des sites de paris en ligne sur RTL, RMC et Europe 1 ont été effectuées en janvier 2011 par les services du Conseil. Des efforts ont été consentis par ces radios. Il est toutefois apparu que d'autres pratiques litigieuses subsistaient. Le Conseil a en conséquence décidé le 15 mars 2011 d'adresser une mise en demeure à RTL et des mises en garde à Europe 1 et RMC :

Mise en demeure de RTL, 15 mars 2011 : l'émission « On refait le match », diffusée sur l'antenne du service RTL le 22 décembre 2010 a donné lieu, à deux reprises, à la mention du site Internet « onjouelematch.fr » (qui était conjointement réalisé par la radio et la FDJ) en dehors de toute séquence publicitaire. Les mêmes faits ont été relevés lors de la diffusion de l'émission Multiplex RTL ligue 1 le 15 janvier 2011, à six reprises. Ces mentions répétées, intervenant à l'issue de rubriques incitant, par le discours des animateurs, à la pratique des paris sportifs et comportant l'indication de nombreuses cotes, revêtent une dimension promotionnelle appuyée et sont constitutives de publicités non identifiées comme telles.

Lettre de mise en garde ferme à Europe 1, 4 avril 2011 : les 9, 15 et 16 janvier 2011, à l'occasion de la retransmission de matchs de football, des annonces de la cote concernant la compétition en cours ont été diffusées à l'antenne, à intervalles réguliers, pouvant laisser penser à l'auditeur que celle-ci émane du parrain de l'émission. De tels faits sont susceptibles de constituer une publicité non identifiée et annoncée comme telle en faveur de l'annonceur parrainant l'émission.

Lettre de mise en garde à RMC, 4 avril 2011 : à l'occasion de la diffusion de l'émission « Les paris » de RMC le 29 janvier 2011, le Conseil a constaté que, pour évoquer les chances d'une équipe de football dans le cadre d'un match à venir, les animateurs faisaient référence à « la » cote de cette équipe et non pas à plusieurs cotes différentes ou à une cote moyenne. Le fait d'évoquer une seule cote pourrait laisser penser à l'auditeur que celle-ci émane du parrain de l'émission. De tels faits sont susceptibles de constituer une publicité non identifiée et annoncée comme telle en faveur de l'annonceur parrainant l'émission.

Source : CSA - réponse au questionnaire de votre rapporteur

(3) L'évaluation des conséquences de la publicité en faveur des jeux

De façon plus générale, l'article 8 de la loi du 12 mai 2010 prévoit la remise d'un rapport sur les conséquences de la publicité en faveur des jeux avant la mi-novembre 2011. Ce rapport, en cours d'élaboration par le CSA en concertation avec les organismes d'autorégulation mis en place dans le secteur de la publicité, permettra, sans aucun doute, de disposer d'éléments plus précis sur l'ensemble des problématiques posées par les communications commerciales en faveur des jeux.

Ce même article prévoit, en outre, que dans son rapport annuel, le CSA évalue l'évolution de la publicité en faveur des jeux d'argent et de hasard.

Le rapport d'activité de 2010 du Conseil fait effectivement le point sur les interventions du CSA en matière de communications commerciales en faveur des jeux, ainsi que sur l'évolution des dépenses publicitaires dans ce domaine.


* 135 Délibération n° 2011-09 du 27 avril 2011.

* 136 Décret n° 2010-624 du 8 juin 2010 relatif à la réglementation des communications commerciales en faveur des opérateurs de jeux d'argent et de hasard ainsi qu'à l'information des joueurs quant aux risques liés à la pratique du jeu.