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Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ?

12 octobre 2011 : Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ? ( rapport d'information )
2. De nouvelles incertitudes sur les paris hippiques

Dans les mois qui ont suivi l'adoption de la loi, l'activité des paris hippiques en ligne, et son articulation avec la délicate question du financement de la filière, ont cependant donné lieu à de nouveaux questionnements et aléas juridiques, tant au niveau communautaire que national.

a) Au niveau européen : un dispositif national débattu

Au plan européen, la redevance perçue au profit des sociétés de course pose de sérieuses difficultés et n'a, de ce fait, jamais été mise en oeuvre en dépit de son grand intérêt. Acquittée par les opérateurs de paris hippiques en ligne et assise sur les seules sommes engagées par les parieurs en ligne, son produit devait être affecté aux sociétés de courses, investies d'une mission de service d'intérêt économique général (SIEG).

L'article 1609 tertricies du code général des impôts avait ainsi fixé son taux dans une fourchette comprise entre 7,5 % et 9 % et le décret du 3 août 2010 l'avait arrêté à 8 %.

Ce projet français de redevance au profit des sociétés de courses a été notifié à la Commission européenne dès le 13 avril 2010 pour être examiné au regard du régime communautaire relatif aux aides d'Etat. Après plusieurs échanges au cours desquels la France a pu faire valoir que la redevance correspondait à une compensation pour charges de service public en se fondant sur l'article 106 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la Commission européenne a décidé par une lettre du 17 novembre 2010, publiée au Journal officiel de l'Union européenne le 14 janvier 201116(*), d'ouvrir une procédure formelle d'examen de la compatibilité de cette aide avec les règles du marché intérieur, conformément à l'article 108 du TFUE.

Dans sa lettre, la Commission européenne conteste tout particulièrement la qualification de SIEG. Il convient cependant de souligner qu'une résolution européenne du Sénat du 2 août 2011 relative à la redevance au profit des sociétés de courses estime que « c'est à bon droit que la France a qualifié de service d'intérêt économique général les missions de service public remplies par les sociétés de course ». Elle invite également, « au nom du principe de subsidiarité donnant aux Etats membres la liberté de définir les services d'intérêt économique général, la Commission européenne à donner une suite favorable à la notification effectuée par les autorités françaises concernant le financement par taxe affectée de la mission de service public d'amélioration de l'espèce équine et de promotion de l'élevage, de formation dans le secteur des courses et de l'élevage chevalin ainsi que de développement rural ».

Dans ce contexte d'incertitudes et de contentieux avec la Commission européenne, l'article 34 de la loi de finances pour 2011 a substitué à cette redevance, mais à titre réputé provisoire, une taxe dont le produit est directement versé au budget de l'Etat. Parallèlement, la fiscalité des paris hippiques a d'ailleurs été abaissée de 5,7 % à 4,6 %, dans le but d'accroître le résultat net du PMU reversé à la filière équine et d'améliorer ainsi son financement.

Sur le fond, la reconnaissance par la Commission européenne, dans son Livre vert sur les jeux en ligne publié le 24 mars 2011, d'une spécificité des courses de chevaux et des paris hippiques est néanmoins certaine. Un chapitre du Livre vert est ainsi consacré au financement des activités d'intérêt public et des événements sur lesquels reposent les paris hippiques.

Par ailleurs, une autre incertitude ressort du recours devant la CJUE introduit le 16 décembre 2010 par la Commission européenne sur l'application de taux de TVA réduits au bénéfice de la filière équine17(*). Il s'agit d'une demande récurrente de la Commission européenne, qui estime que ces taux ne peuvent être appliqués aux opérations relatives aux équidés dès lors que ceux-ci ne sont normalement pas destinés à être utilisés dans la préparation des denrées alimentaires ou dans la production agricole. Elle vise donc à contraindre la France à relever ses taux.

En la matière, une résolution européenne du Sénat du 29 mai 2011 sur l'application du principe de subsidiarité en matière de TVA a été adoptée dans le but de conforter la position traditionnelle française. Cette résolution précise ainsi que « c'est à bon droit que dans le cas particulier de la filière équine, la France ne partage pas l'analyse de la Commission européenne qui tend à priver la filière équine du bénéfice de l'application d'un taux réduit, au motif que tous les chevaux ne sont pas destinés de manière générale ou habituelle à la consommation ». Elle considère, au contraire, que « le taux réduit de TVA, ou à défaut un taux intermédiaire, doit continuer à s'appliquer à l'ensemble de la filière équine, tant à la livraison des équidés qu'aux activités qui s'y rattachent ».

Il convient en outre d'observer qu'un arrêt récent de la CJUE18(*) est intervenu dans le but de répondre à une question préjudicielle introduite par le Conseil d'Etat, par décision du 9 mai 2008, au sujet du monopole du PMU.

La Cour estime que le droit français en matière de paris hippiques, en cause au principal, constitue bien une entrave au principe de libre prestation de services en ce qu'il est de nature à limiter, pour les prestataires d'un Etat membre autre que la France, l'exploitation des paris hippiques hors hippodromes en France. Mais elle observe surtout qu'un « Etat membre cherchant à assurer un niveau de protection particulièrement élevé des consommateurs dans le secteur des jeux de hasard peut être fondé à considérer que seul l'octroi de droits exclusifs à un organisme unique soumis à un contrôle étroit des pouvoirs publics est de nature à permettre de maîtriser les risques liés audit secteur et de poursuivre l'objectif de prévention de l'incitation à des dépenses excessives liées aux jeux et de lutte contre l'assuétude au jeu d'une façon suffisamment efficace ».

Elle considère donc au total que, sous le contrôle du juge national, l'institution d'un monopole n'est pas contraire au droit communautaire, s'il repose, d'une part, « sur la constatation selon laquelle les activités criminelles et frauduleuses liées aux jeux et l'assuétude au jeu constituent un problème sur le territoire de l'Etat membre concerné auquel une expansion des activités autorisées et réglementées serait de nature à remédier » et d'autre part, s'il ne permet que la mise en oeuvre « d'une publicité mesurée et strictement limitée à ce qui est nécessaire pour canaliser les consommateurs vers les réseaux de jeu contrôlés ». On peut se demander si la publicité en France est limitée à ce strict nécessaire.

b) Au niveau national : l'avis de l'Autorité de la concurrence et la réponse du PMU

Au plan national, l'Autorité de la concurrence, sur auto-saisine et demande d'avis d'une association professionnelle (l'European Gaming and Betting Association - EGBA), a publié le 21 janvier 2011 un avis sur les conditions de concurrence dans les paris et jeux en ligne. L'Autorité s'est ainsi interrogée sur les conditions d'accès des opérateurs concurrents du PMU aux données nécessaires à l'organisation des paris, la coexistence dans une même entité d'activités concurrentielles et exercées en monopole, et sur l'avantage concurrentiel que détient le PMU dans le volume élevé d'enjeux qu'il collecte, en particulier dans son réseau physique.

L'Autorité a formulé plusieurs recommandations, portant notamment sur une meilleure formalisation de la mise à disposition des images et données relatives aux courses, et sur une séparation juridique et fonctionnelle des activités ouvertes exercées sous monopole. Elles n'ont aujourd'hui qu'un caractère indicatif mais peuvent laisser présager des critères d'appréciation plus formels et contraignants à l'avenir.

Extrait du communiqué de l'Autorité de la concurrence du 21 janvier 2011
relatif aux conditions de concurrence dans le secteur des paris hippiques

Un accès aux données hippiques dans des conditions transparentes et non discriminatoires

Certains opérateurs alternatifs ont dénoncé les conditions imposées par les sociétés de courses pour accéder aux informations hippiques (programmes des courses, chevaux et jockeys partants, résultats officiels etc.) nécessaires à l'organisation de paris. Les liens existant entre le PMU et les sociétés de courses seraient à cet égard susceptibles d'entraîner un risque d'éviction des concurrents du PMU.

Pour prévenir ce risque, l'Autorité recommande aux pouvoirs publics de renforcer les dispositions réglementaires déjà existantes afin de garantir des conditions d'accès à ces informations dans des conditions transparentes et non discriminatoires. A cet égard, elle préconise l'élaboration d'une convention-type de mises à disposition d'images et de données relatives aux courses précisant notamment de manière limitative la nature des informations que les sociétés mères de courses peuvent demander aux opérateurs agréés, en échange de l'accès aux informations nécessaires pour organiser les paris hippiques.

L'Autorité recommande également l'instauration d'un mécanisme de surveillance et de sanction du respect de ces obligations sous l'égide de l'ARJEL.

Permettre aux opérateurs alternatifs d'être compétitifs

Le PMU et la Française des jeux disposent d'un monopole sur l'offre de paris proposés dans les points de vente physique (cafés, bars, débits de tabac...), alors qu'ils exercent en parallèle une activité concurrentielle d'offre de jeux et paris en ligne.

La coexistence de ces deux activités peut présenter certains risques pour la concurrence, notamment du fait de l'exploitation de la notoriété des marques du PMU et de la Française des jeux pour promouvoir leurs activités en ligne et du risque de subventions croisées entre les activités exercées en monopole et les activités ouvertes à la concurrence.

L'Autorité recommande la séparation juridique et fonctionnelle des activités exercées en monopoles et des activités exercées sur le marché concurrentiel, remède qu'elle préconise régulièrement dans une telle hypothèse.

Elle a par ailleurs relevé un risque de distorsion de la concurrence lié à l'avantage concurrentiel détenu par le PMU du fait de l'importance de la masse des enjeux qu'il collecte, notamment dans ses points de vente physique. Le volume des enjeux collectés lui permet en effet de distribuer aux gagnants de paris complexes (type Quinté dans l'ordre), une rémunération plus élevée que celle qui peut être proposée par les opérateurs alternatifs.

A cet égard, l'Autorité recommande la mise en place de mécanismes d'abondements des gains entre courses, qui permettraient aux opérateurs alternatifs de proposer des paris susceptibles de concurrencer efficacement le pari « Quinté plus » proposé par le PMU. Elle invite le législateur à procéder à une clarification de la législation applicable sur ce point.

Source : communiqué publié sur le site Internet de l'Autorité de la concurrence

Par la voix de son secrétaire général, le PMU a affirmé en juin 2011 avoir coopéré avec l'Autorité de la concurrence et tenu compte de ses préoccupations. Sans se prononcer sur le fond, votre rapporteur constate cependant que le PMU s'est davantage attaché à défendre la légitimité de son organisation qu'à la modifier dans un sens pleinement conforme aux recommandations de l'Autorité. Les réponses du PMU portent sur les points suivants :

- il a confirmé la mise en place d'une séparation stricte de ses bases de données clients issues de son activité de monopole et de son activité de paris hippiques en ligne. Cette séparation s'accompagne d'une séparation fonctionnelle de ses équipes commerciales entre ces deux activités. Votre rapporteur relève que le PMU n'entend pas franchir le pas de la séparation juridique que préconise l'Autorité ;

- il a informé l'Autorité d'une évolution de la Carte PMU qui conduira à ce que le compte adossé à la Carte PMU pour la prise de paris hippiques dans le réseau physique soit distinct du compte qu'un titulaire de Carte PMU ouvre pour pouvoir jouer sur le site pmu.fr. Le seul lien existant entre cette carte et les activités en ligne du PMU sera ainsi supprimé ;

- par ailleurs, le PMU a expliqué en détail le fonctionnement et l'objectivité de la comptabilité séparée qu'il a mise en place pour ses activités de jeux et paris en ligne, et a proposé d'y apporter certains amendements afin de mieux prendre mieux en compte le risque de subventions croisées évoqué par l'Autorité ;

- enfin sur la question de la marque, le PMU a expliqué les raisons à la fois juridiques et économiques pour lesquelles il estime qu'une distinction au niveau de la marque entre ses activités de prise de paris en dur et en ligne n'était pas justifiée et serait même disproportionnée. Il a en revanche proposé une adaptation de la marque et du logo utilisés sur le site pmu.fr afin de les différencier de la marque du monopole de la prise de paris hippiques dans le réseau physique.


* 16 Affaire C 34/2010.

* 17 Affaire C-596/10, Commission européenne/République française. La TVA est perçue au taux réduit de 5,5 % pour la filière équine au titre des opérations portant sur les produits d'origine agricole et pour les gains perçus par les propriétaires à l'occasion de courses hippiques, et au taux réduit de 2,1 % en ce qui concerne les ventes d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie à des personnes non assujetties à la TVA. La doctrine administrative compte les équidés parmi les animaux de boucherie et de charcuterie parce qu'ils sont des produits d'origine agricole. Cela a pour conséquence que les opérations de monte et de saillie, les activités d'entraînement, de prise en pension et d'enseignement de l'équitation, s'analysent comme des opérations portant sur des produits agricoles, qu'il s'agisse de ventes pour la boucherie ou pour l'hippodrome.

* 18 Affaire C?212/08, arrêt du 30 juin 2011.