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Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ?

12 octobre 2011 : Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ? ( rapport d'information )
2. Un nouveau cycle de régulation en Union européenne

Conformément à sa culture du bookmaking et à sa tradition libérale, le Royaume-Uni est le principal marché européen du jeu en ligne et a devancé les autres grand Etats européens (Allemagne, Espagne, France, Italie...) pour mettre en place en 2005, avec le Gambling Act, un modèle de régulation ouvert et compétitif. L'Italie a suivi peu après dans le cadre d'une démarche générale de renforcement de la concurrence et d'atténuation des importantes barrières à l'entrée de certains services professionnels. Les décrets-lois dits « Bersani » de juin 2006 ont ainsi permis l'octroi de licences pour le jeu en dur et en ligne.

Certains « petits » Etats et territoires, en particulier Alderney, Gibraltar, Malte et l'Ile de Man, ont cependant constitué un important avantage comparatif au cours de la dernière décennie en proposant un cadre réglementaire et surtout fiscal très favorable. La régulation des jeux en ligne dans l'Union européenne était donc très fragmentée lors de la présentation du projet de loi français en 2009, et reflétait des préoccupations économiques, culturelles et éthiques très différentes selon les Etats.

Ce véritable « patchwork » de législations nationales est toujours d'actualité. Plusieurs Etats membres qui avaient amorcé une réflexion sur l'ouverture à la concurrence, en particulier le Danemark, l'Espagne, la Grèce ou les Pays-Bas, ont cependant porté une attention particulière à la mise en place du nouveau cadre français de régulation, a fortiori après que la Commission européenne l'eût validé. Fondée sur un équilibre subtil entre concurrence et respect de l'ordre public juridique et social, cette régulation est susceptible d'accéder au rang de « modèle » intermédiaire, notamment pour ce qui concerne le périmètre d'ouverture et les conditions d'agrément.

Sa composante fiscale est cependant perçue comme restrictive (cfinfra) et suscite moins d'intérêt, les projets en cours ou récemment finalisés retenant plutôt l'assiette du PBJ et une pression fiscale inférieure. Dans ce domaine, les Etats réalisent un arbitrage entre les retombées économiques et fiscales liées à la croissance d'un nouveau secteur et les motifs d'ordre public, en particulier au regard de l'addiction, qui justifieraient un développement maîtrisé ou « bridé ».

Le « paysage » actuel de la régulation des jeux en ligne en Europe, dont le tableau ci-après fournit un état des lieux pour les principaux Etats, fait ainsi apparaître trois groupes de pays :

- les Etats qui demeurent attachés à l'interdiction des jeux en ligne (République tchèque) ou au monopole public de facto ou de jure (Finlande, Portugal, Slovénie, Suède) ;

- ceux - les plus nombreux - qui se sont engagés, depuis 2010 ou d'ici 2012, dans une démarche de libéralisation partielle : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Danemark, Espagne, Hongrie, Irlande, Lituanie (où le poker est assimilé à un sport), Pays-Bas, Pologne et Roumanie. Les modalités de l'ouverture peuvent toutefois varier sensiblement, en particulier s'agissant du périmètre et de la fiscalité. A cet égard, le projet des Länder allemands21(*) (cf. infra) apparaît assez minimaliste, avec une fiscalité dissuasive et une ouverture limitée aux paris sportifs en ligne et du réseau physique. La Commission européenne a d'ailleurs émis un avis négatif sur cette réforme le 18 juillet 2011. A contrario, la nouvelle règlementation espagnole est perçue par les opérateurs comme offrant un environnement favorable, en particulier du fait du périmètre des jeux autorisés ;

- et à l'autre extrémité du spectre, les pays qui proposent une ouverture complète ou quasi-complète à la concurrence : Estonie, Italie (depuis la réforme de juin 2009), Lettonie, Luxembourg22(*), Malte, Royaume-Uni et Slovaquie.

La loi française s'inscrit incontestablement dans un mouvement européen de libéralisation qui prend de l'ampleur et fragilise graduellement la position des Etats les plus restrictifs. Des « retours en arrière » ne sont toutefois pas à exclure. Le gouvernement britannique a ainsi annoncé vouloir réformer sa législation d'ici fin 2012 afin d'assurer une plus grande équité, en particulier sur le terrain fiscal, entre les opérateurs titulaires d'une licence britannique et ceux domiciliés et agréés « offshore » dans des Etats et territoires relevant de la « Liste blanche23(*) », qui bénéficient d'un libre-accès au marché sans être soumis aux mêmes obligations.

Etat des lieux de l'ouverture des jeux en ligne au 1er octobre 2011 dans les principaux marchés européens

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Allemagne

Traité inter Länder prolongé fin 2007 : monopole d'Etat sur tous les jeux d'argent.

Présentation en avril 2011 d'un projet de loi de régulation des jeux en ligne commun à 15 Länder, suite à l'avis rendu par la CJUE le 8 septembre 2010.

Le Land du Schleswig-Holstein a néanmoins adopté une législation autonome et plus souple le 15 septembre 2011.

Compétence exclusive des Länder pour les loteries, partagée pour les autres jeux.

- Traité inter Länder : tous les paris sportifs et hippiques, poker et casino pour les seuls casinos terrestres. Monopole actuel en vigueur jusqu'à fin 2011. Régime de licence à compter de mars 2012.

- Schleswig-Holstein : tous les jeux et paris sportifs en ligne, sauf les jeux de table autres que le poker. Les jeux de roulette, black jack et de baccarat en ligne ne seront ouverts qu'aux opérateurs « en dur ».

La cour fédérale de justice a confirmé le 28 septembre 2011 l'interdiction de l'offre privée de jeux en ligne, et donc le monopole de l'Etat. Le projet du Schleswig-Holstein serait donc invalidé.

- Traité inter Länder : taxation envisagée des mises au taux de 16,67 %.

- Schleswig-Holstein : 20 % du PBJ pour tous les jeux et paris autorisés.

Au niveau de chaque Land.

Les FAI doivent bloquer les sites interdits et les banques les transferts d'argent.

Les serveurs doivent être situés en Allemagne. Pas de publicité TV.

Il est prévu de délivrer uniquement sept licences de paris sportifs en 2012 pour cinq ans. La licence de distribution sur le réseau physique est limitée à 350 points de vente.

Pari en direct possible uniquement sur le résultat final.

Le 18 juillet 2011, la Commission européenne a jugé le projet non conforme à la législation communautaire ; il devrait donc évoluer d'ici fin 2011. Il n'est pas non plus exclu qu'un accord soit trouvé avec le Schleswig-Holstein, qui table sur une convergence d'intérêts concernant les casinos.

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Belgique

Loi du 10 janvier 2010 portant modification de la loi du 7 mai 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2011 : cadre juridique, fiscal et technique commun à tous les jeux de hasard du réseau physique, sauf les loteries.

Début septembre 2011, les décrets d'application n'étaient pas publiés.

Monopole de la Loterie nationale sur les jeux de loterie. Régime de licence pour les autres jeux de hasard du réseau physique.

Ouverture progressive et partielle des jeux en ligne : dans un premier temps, seuls les opérateurs du réseau physique (casinos, salles de jeux et organisateurs de paris sportifs) peuvent se diversifier.

Pouvoir délégué aux trois régions :

- Wallonie et Flandres : 11 % du PBJ ;

- Bruxelles : 15 % du PBJ.

Commission des jeux de hasard

Les jeux et paris proposés doivent être les mêmes dans les deux canaux de distribution.

Incertitude sur la compatibilité avec le TFUE du lien entre exploitation en dur et en ligne.

Les serveurs principaux et le siège social doivent être situés en Belgique.

Discussions en cours sur les procédures de blocage de l'adresse IP et des paiements.

Danemark

3 lois du 25 juin 2010 et une loi du 1er juillet 2010.

Entrée en vigueur reportée à 2012 à la suite d'une procédure de la Commission européenne au titre des aides d'Etat, la fiscalité des jeux de casino en ligne étant inférieure à celle des jeux en dur.

Le 20 septembre 2011, la Commission a validé ce régime, au motif que « les effets positifs de la libéralisation du secteur l'emportent sur les éventuelles distorsions de concurrence ».

Ouverture des paris sportifs, du poker (avec tables internationales) et du casino en ligne.

Maintien du monopole de Danske Spill sur les loteries, le bingo, le keno et les paris hippiques en ligne.

En l'attente de la décision de la Commission, maintien du monopole d'Etat sur tous les jeux d'argent et de hasard.

20 % du PBJ sur tous les jeux en ligne autorisés.

Spillemyn-Digheden (SPM)

Pas de condition de siège social au Danemark. Les serveurs peuvent être situés hors du territoire si l'opérateur a été agréé par une autorité ayant conclu un accord de coopération avec la SPM (mais exceptions possibles au profit de Malte et Gibraltar).

Régime d'encadrement de la publicité comparable à celui britannique. Pas de politique d'encadrement des bonus.

Le cryptage des données est réalisé par le régulateur.

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Espagne

Contexte de privatisation de 30 % du capital de la Loterie nationale.

Nouvelle loi de réglementation du jeu en ligne, publiée le 27 mai 2011.

Le processus de licence doit commencer en novembre 2011 pour une activité commerciale avant Noël.

Cinq catégories de jeux et paris autorisés :

- paris sportifs : à cote fixe, mutuels, croisés, en direct (avec des restrictions) ;

- paris hippiques : mutuels et à cote fixe, ouverture aux courses internationales ;

- poker : cash game et tournois (sites .es seulement) ;

- casino : jeux de table uniquement ;

- bingo.

Evolution possible à moyen terme : machines à sous, betting exchange, poker international.

Maintien du monopole de la LAE et de la ONCE pour les loteries.

Projet de loi originel : 5 % à 22 % des mises selon les jeux.

Dernière version :

- paris sportifs : 25 % du PBJ (+ 5 % maximum de taxe régionale) pour la cote fixe, 22 % et 4,4 % pour le mutuel ;

- poker, casino, bingo : 25 % du PBJ (+ 5 % maximum de taxe régionale ;

- paris hippiques : 25 % et 5 % pour la cote fixe, 15 % et 3 % pour le mutuel.

Commission nationale du jeu (CNJ)

De nombreuses contraintes opérationnelles doivent être précisées par la CNJ.

Système de double licence : globale (15 ans) et spécifique à chaque jeu (5 ans). Pas de reconnaissance mutuelle.

Procédures de blocage informatique et de blocage des transactions.

Exigence de « coffre-fort » analogue à celle française. Pas de contrainte de localisation des serveurs. Suffixe .es uniquement.

Amendes élevées pour les opérateurs illégaux.

TRJ plancher et plafond fixés par le régulateur.

France

Loi du 12 mai 2010.

Jeux en ligne pour lesquels le hasard n'est pas prépondérant : paris sportifs à cote fixe ou mutuels, paris hippiques mutuels, poker.

Incertitude sur les jeux d'adresse (skill games).

Prélèvements sociaux inclus :

- paris sportifs : 9 % des mises ;

- paris hippiques : 14,4 % des mises ;

- poker : 2 % des mises.

Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)

Pas de reconnaissance mutuelle.

Pas de condition de siège social en France, mais le site de jeux doit comporter un suffixe « .fr » et le « coffre-fort » doit être situé sur le territoire et accessible en permanence.

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Gibraltar

Ordonnance sur les jeux de 1958 (Gaming Act), actualisée par le Gambling Act de 2005, entré en vigueur le 26 octobre 2006.

Code de bonnes pratiques (« Generic Code », depuis 2008), code sur l'anti-blanchiment, lignes de conduite (guidelines) et standards (Remote Technical and Operating standards).

Tous les jeux en ligne. Premières licences accordées en 1998.

Au 31 mars 2011, 36 licences octroyées à 20 opérateurs : 21 pour les jeux de casino, 13 pour les paris à cote fixe, une pour le betting exchange et une pour les paris à fourchette sur instruments financiers.

Jeu « en dur » : un casino, deux boutiques de paris, 220 machines à sous (pubs, bars et autres locaux autorisés.

1 % du chiffre d'affaires, plafonné à 42,5 millions £.

Gibraltar Regulatory Authority.

L'Autorité réglementaire est également compétente pour les communications, la protection des données et les satellites.

Plus de 10 % de la population travaille dans l'industrie des jeux.

Parmi les conditions d'octroi d'une licence :

- certificat d'un des quatre organismes de contrôle agréés, attestant l'intégrité du logiciel ;

- engagement pour une politique du jeu responsable (liens vers des sites d'assistance aux joueurs compulsifs, option d'auto-exclusion, mesures d'interdiction de l'accès des mineurs dans les casinos).

Grèce

Projet de loi en janvier 2011, intitulé « Règlementation du marché des jeux - Exploitation des jeux de hasard sur des machines de jeux ou en ligne ».

Nouvelle version en mars 2011, avis négatif de la Commission en avril à une révision en urgence.

Nouveaux aménagements et loi adoptée le 4 août 2011.

Tous les jeux en ligne (paris sportifs et hippiques, poker, casino, bingo).

Premières licences au premier trimestre de 2012. Pas de limitation du nombre, contrairement à la version initiale.

Maintien jusqu'en 2020 des droits exclusifs du monopole d'Etat (OPAP) sur les paris sportifs en dur et les jeux de loto.

30 % du PBJ, avec paiement rétroactif au 1er janvier 2010.

Taxe de 10 % sur les gains des joueurs.

Une autorité dédiée doit être créée.

Licence accordée pour 5 ans et renouvelable.

TRJ plancher de 80 %, pas de plafond.

Site avec suffixe « .gr » obligatoire. Siège social de l'opérateur domicilié en Grèce, de même que le serveur et le stockage des données. Paiements uniquement via des institutions financières établies en Grèce.

Procédures de blocage informatique et des paiements.

Le marché illégal était évalué à plus de 2 milliards € en 2010, la propension à jouer des Grecs étant parmi les plus fortes dans le monde.

Manque de clarté du régime applicable aux « marques blanches ».

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Italie

Décret « Bersani » du 4 juillet 2006 (14 000 licences de jeu en dur et 33 licences de jeu en ligne).

Réforme par le décret-loi sur les Abruzzes du 28 avril 2009, intégré dans la loi du 24 juin 2009.

Nouvelle loi promulguée le 6 juillet 2011.

Ouverture progressive :

- fin 2006 : paris sportifs et hippiques à cote fixe, poker en tournoi ;

- fin 2009 : bingo à 90 numéros ;

- juillet 2011 : poker cash game et casinos en ligne ;

- d'ici fin 2011 : jeux de grattage de la loterie nationale, jeux de hasard à cote fixe, loteries virtuelles ;

- à venir : paris sur événements virtuels, autres bingos.

Originellement sur les mises, puis sur le PBJ en 2009 :

- 3,5 % pour les paris sportifs ;

- 10 % pour les paris hippiques ;

- 3 % pour les jeux de compétence ;

- 11,5 % pour le bingo ;

- 20 % pour les autres jeux (poker, jeux de grattage ou de chance).

Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS).

L'AAMS n'est pas une autorité indépendante au sens français car elle dépend directement du ministère des finances.

Licence obligatoire, ouverte à tout opérateur basé dans l'EEE (sauf Jersey, Guernesey et l'Ile de Man), octroyée pour 9 ans, coût 350 000 € HT.

TRJ plancher de 80 % (paris) à 90 % (poker cash game et casinos), pas de plafond.

Pas de reconnaissance mutuelle.

Site Internet avec suffixe « .it ».

Le numéro de sécurité sociale est requis pour l'enregistrement du joueur.

L'AAMS met à disposition des opérateurs son système de vérification des données.

Pas de procédure de blocage des paiements, mais les établissements financiers et de paiement doivent fournir des informations (sous peine d'amende) sur les transactions avec des sites non autorisés.

Malte

Ordonnance « Public Lotto » de 2000, puis modification de la règlementation en 2004.

Ouverture totale des jeux en ligne.

De 0,5 % des mises à 5 % du PBJ selon la licence, avec un plafonnement du montant.

Commission des jeux (originellement Lotteries and Gaming Authority).

4 types de licences, accordées pour 5 ans : jeux de casino et de hasard, paris sportifs, annonceurs et sociétés de promotion établies à Malte, gestionnaires de services de jeux en ligne (hors opérateurs).

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Pays-Bas

Le 23 mars 2011 dans l'affaire Betfair, le Conseil d'Etat a décidé que le processus d'octroi de droits exclusifs à De Lotto était illégal.

Monopole étatique de fait.

Fin mars 2011, le Gouvernement a annoncé envisager un régime de licence pour tous les jeux en ligne (poker, bingo, casino et paris).

Ouverture attendue au troisième trimestre 2012.

Non encore fixé.

Un produit fiscal supplémentaire d'environ 100 millions € est espéré.

N.S.

En février 2009, le Gouvernement a demandé aux banques néerlandaises de ne plus accepter les paiements des citoyens hollandais à l'égard d'opérateurs basés à l'étranger.

Pologne

Nouvelle loi adoptée le 13 juillet 2011, modifiant la loi sur les jeux de hasard et certaines autres lois.

Interdiction en 2009.

Légalisation des seuls paris mutuels et à cote fixe en ligne, sportifs ou hippiques.

Processus de licence à compter du dernier trimestre 2011 pour une délivrance à compter de janvier 2012.

- paris sportifs : 12,5 % des mises ;

- paris hippiques : 2,5 % des mises.

N.D.

Compatibilité contestée de certaines dispositions avec le TFUE.

Procédure de blocage des comptes bancaires pendant 72h, sur injonction administrative.

Nom de domaine en .pl, le siège social et le serveur « miroir » doivent être situés en Pologne.

Royaume-Uni

Gambling Act de 2005, entré en vigueur le 1er septembre 2007.

Loi de finances pour 2007.

Suite à la fermeture de Full Tilt Poker, le Gouvernement a annoncé une réforme de la réglementation s'appliquant aux opérateurs offshore, d'ici fin 2012.

Champ extensif : paris, jeux de cercle, jeux de casino, bingo.

A terme, les opérateurs exerçant une activité au RU devront être titulaires d'une nouvelle licence de la Gambling Commission.

Paris hippiques et sportifs, jeux de cercle : 15 % du PBJ.

Taxe (« levy ») de 10,75 % du PBJ pour les paris sur les courses hippiques au RU.

Gambling Commission

Quasi-reconnaissance mutuelle des agréments (procédure rapide), pour les opérateurs établis dans une juridiction figurant sur une « liste blanche ». Ce principe devrait être partiellement remis en cause par la future réforme.

3 types de licences :

- opérationnelle, dès lors qu'un équipement est sur le territoire ;

- personnelle, pour le management et certaines fonctions ;

- pour les lieux de distribution (sauf pour les opérateurs en ligne).

Règles précises d'encadrement de la publicité.

Source : commission des finances, d'après le Livre blanc de l'Association française du jeu en ligne (juin 2011), Europolitique du 19 juin 2011 et des sites Internet.

Peu ou prou, l'adaptation progressive à la réalité transfrontière du jeu en ligne peut, par le « parangonnage » et le constat de l'inefficacité des interdictions générales, contribuer sur le long terme à une relative convergence des législations nationales. En formulant des avis circonstanciés sur les projets de réforme, comme cela a été le cas pour l'Allemagne, la France ou la Grèce, la Commission européenne assure également un minimum de cohérence en se fondant sur le respect du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Votre rapporteur considère cependant que ce lent mouvement de convergence se traduit par d'inutiles pertes de temps et d'énergie et que l'Union européenne gagnerait à ce que la Commission « reprenne la main » de manière plus proactive pour mettre en place un certain degré d'harmonisation.


* 21 A l'exception du Schleswig-Holstein, qui est pour l'instant le seul Land à s'engager dans une démarche de large ouverture du marché.

* 22 L'essentiel de l'offre relève cependant d'opérateurs privés détenteurs de licences étrangères, seule la Loterie nationale ayant bénéficié d'une licence luxembourgeoise.

* 23 En particulier les opérateurs titulaires d'une licence de Gibraltar, l'Ile de Man ou Malte.