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Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ?

12 octobre 2011 : Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ? ( rapport d'information )
3. Les Etats-Unis sur la voie de l'ouverture ?
a) Une dialectique non résolue entre légalisation et interdiction

Le Congrès américain a adopté en septembre 2006 une loi d'initiative parlementaire, le Unlawful Internet Gambling Enforcement Act, qui a établi au niveau fédéral l'interdiction de tout commerce de jeux en ligne entre les Etats américains24(*) et avec des pays étrangers, ainsi que des transactions bancaires avec de tels sites.

Si elle prohibe explicitement les paris sportifs et jeux de casino en ligne, cette loi est cependant plus ambigüe sur le régime du poker en ligne. Certaines juridictions ont ainsi pu considérer que le Texas Hold'em était licite en tant que l'adresse prédominait sur le hasard. Des sites réputés de poker, en particulier ceux de Pokerstars et de Fulltiltpoker, ont dès lors rencontré un certain succès sans faire l'objet de sanctions pendant plusieurs années.

La situation, passablement compliquée par les différences de législation entre les Etats et le niveau fédéral, a évolué à partir de 2009 et on assiste à une sorte de phase de transition dont témoignent deux directions opposées :

- en mai 2009, le député Barney Frank25(*) a présenté une proposition de loi tendant à établir un cadre fédéral régulé pour les jeux en ligne, selon un système de licences accordé par le Trésor, auquel chaque Etat serait libre de participer. Son processus d'examen au Congrès a cependant connu des péripéties et n'est pas achevé. Plusieurs Etats ont également envisagé de libéraliser en tout ou partie le secteur sur leur territoire, et parfois amorcé un processus législatif : la Californie dès début 2010, mais pour une ouverture dont le périmètre n'est pas arrêté26(*) et qui n'interviendrait pas avant 2012, le New Hampshire en juin 2010, ou le New Jersey en septembre 2010 (légalisation du betting exchange et des paris mutuels simples) ;

- le procureur du district sud de l'Etat de New-York a engagé fin 2010 des procédures à l'encontre d'établissements bancaires (tels la Goldwater Bank) ayant accepté des transactions avec des sites de jeux interdits. L'opérateur Sportingbet a conclu un accord permettant d'éviter des poursuites, et Bwin s'est retiré du marché. En décembre 2008, Partygaming avait déjà accepté un accord portant sur le versement de 300 millions de dollars de recettes enregistrées entre 1997 et 2006.

b) Le « Black Friday » et ses prolongements en Europe

L'affaire dite du « Black Friday » a cristallisé ces tensions en donnant des arguments aux partisans de la prohibition comme d'un cadre ouvert mais sécurisé. Sans entrer dans les détails, rappelons que cette expression fait référence à la décision du Gouvernement américain, rendue publique le vendredi 15 avril 2011, de fermer l'accès aux sites « .com » de trois des principaux opérateurs de poker aux Etats-Unis : Pokerstars, Rekop Limited (propriétaire du groupe Full Tilt Poker) et Absolute Poker. Les noms de domaines des sites ont également été saisis.

Il en est résulté le blocage de plusieurs centaines de millions de dollars de dépôts et gains réalisés par les résidents américains. Si les joueurs de Pokerstars ont pu être remboursés après la réouverture du site, ceux inscrits sur les sites de Full Tilt ont été confrontés à de réelles difficultés. En outre, onze dirigeants de ces trois opérateurs ont été mis en examen, à la suite d'une action initiée par le FBI et le Department of Justice de l'Etat de New-York, sur les chefs d'association de malfaiteurs (« conspiracy ») portant sur le blanchiment d'argent, l'exploitation illégale de jeux en ligne et la fraude bancaire. Des mesures conservatoires de blocage d'environ 75 comptes bancaires, dont ceux des dirigeants et des sites incriminés, ont été prononcées27(*).

Cette action judiciaire marquante a rapidement mis en péril l'activité de l'opérateur Full Tilt et a exercé des conséquences en Europe, plus particulièrement au Royaume-Uni et en France où il disposait d'agréments. Le blocage des comptes bancaires de Raymond Jack Bitar, propriétaire exclusif de Rekop Limited, a en effet directement affecté la capacité financière de l'opérateur. Le 29 juin, l'autorité de régulation d'Alderney, l'Alderney Gambling Control Commission, a dès lors prononcé la suspension des licences octroyées à quatre sociétés du groupe en vue de protéger le public.

Cette décision a eu pour effet de bloquer l'accès sur le territoire français du site fulltiltpoker.fr, dont certaines infrastructures informatiques sont situées au Royaume-Uni. Ce faisant, elle a également empêché l'accès des joueurs français à leur compte joueur, et potentiellement mis en péril le retrait de leurs fonds ou leur remboursement.

Constatant l'absence de continuité du service de jeu en ligne et les « conséquences d'une particulière gravité qui en découlent pour les joueurs français », le collège de l'ARJEL - après une mise en demeure adressée le 29 juin et demeurée infructueuse - a suspendu à titre provisoire l'agrément de Rekop Limited le 4 juillet 2011. Cette décision a été maintenue le 15 septembre, après audition le même jour des dirigeants de la société.

En septembre, l' « affaire Full Tilt » a en outre pris un nouveau visage, celui de l'escroquerie pure et simple. Le procureur de New York a en effet évoqué un « schéma de Ponzi », c'est-à-dire un montage pyramidal par lequel Full Tilt aurait utilisé les sommes placées par les nouveaux joueurs pour payer les gains des joueurs existants28(*). Les dirigeants, parmi lesquels figurent des joueurs professionnels, sont également accusés d'avoir, de 2007 à 2011, détourné à leur profit les dépôts des joueurs et les liquidités de la société, à hauteur d'environ 440 millions de dollars, précipitant ainsi sa quasi-faillite.

Parallèlement, des discussions ont été engagées avec certains investisseurs pour la reprise des filiales européennes du groupe.

Cette séquence fort dommageable pour la réputation du poker en ligne met donc en lumière au moins trois questions importantes :

- les interactions inévitables entre des législations purement nationales, qui renforcent au niveau européen l'exigence d'une harmonisation minimale des conditions d'agrément ;

- la mise en cause de la capacité de l'Alderney Gambling Control Commission à faire preuve de vigilance et à assumer ses diligences et devoirs de régulateur, au motif notamment qu'elle aurait dû tirer plus tôt les conséquences des difficultés que rencontrait Rekop Limited, avant l'épisode du « Black Friday », avec la justice américaine. Cette problématique de l'adéquation des moyens aux missions dans des Etats ou territoires offrant un cadre de régulation souple n'est d'ailleurs pas propre au secteur des jeux et a été évoquée dans le domaine financier ;

- la sécurité financière des joueurs en cas d'insolvabilité, de discontinuité de l'activité ou de fraude avérée de l'opérateur. En France, l'exigence, parmi les critères d'agrément, d'une assurance destinée à couvrir le solde positif des comptes joueur paraît s'imposer.


* 24 En revanche la situation varie au sein de chaque Etat : l'Utah prohibe ainsi tous les jeux de hasard, alors que le Nevada limite les jeux en ligne pour préserver les casinos de Las Vegas.

* 25 Co-auteur, avec le sénateur Christopher Dodd, du célèbre « Wall Street Reform and Consumer Protection Act », grande loi de réforme du secteur bancaire et financier adoptée en juillet 2010.

* 26 Deux projets de loi sont ainsi « en concurrence », l'un prévoyant d'autoriser tous les jeux sur Internet, l'autre le seul poker.

* 27 De telles mesures de blocage avaient déjà été mises en oeuvre auparavant, mais les fonds avaient vraisemblablement été déplacés vers d'autres prestataires.

* 28 Ce type de montage était à l'origine de la fraude de grande ampleur puis de la condamnation de Bernard Madoff.