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La fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique : une réforme payée à son juste prix ?

25 octobre 2011 : La fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique : une réforme payée à son juste prix ? ( rapport d'information )

III. UNE RÉFORME AUX GAINS ENCORE INCERTAINS

Deux objectifs ont motivé la création de la DGFiP. L'amélioration de la qualité du service rendu aux usagers, qu'ils soient contribuables ou collectivités territoriales, et la réalisation de gains de productivité, gages de moindres coûts de fonctionnement pour l'État. Dans un cas comme dans l'autre, si des gains sont constatés, ils restent encore difficiles à évaluer.

A. L'AMÉLIORATION DU SERVICE RENDU AUX USAGERS : UN BILAN PROVISOIRE

1. Un accès difficile au guichet fiscal par les particuliers

La mise en place d'un interlocuteur fiscal unique au profit des particuliers constitue l'un des axes fondamentaux de la fusion. Les SIP disposent de spécialistes des deux filières et donc des moyens de répondre à toutes les questions des usagers. Toutefois, la Cour des comptes a relevé des inégalités dans l'accès au guichet unique. La réforme n'a pas été accompagnée d'une réflexion, pourtant nécessaire, sur l'implantation du réseau territoriale de la DGFiP. Cet état de fait est à mettre en lien avec le principe du maintien de l'affectation des agents dans la commune de résidence, décidé afin d'éviter les tensions sociales.

En outre, la fonction d'accueil rencontre d'importantes limites. Les besoins en personnels et en locaux pour accueillir les particuliers semblent avoir été insuffisamment évalués, nuisant à la qualité et à l'efficacité de l'accueil. Ces lacunes sont d'autant plus préjudiciables qu'elles risquent de nuire à l'effectivité de la mise en place du guichet fiscal unique (GFU), conçue dans le sens d'un développement du service au contribuable, qui doit favoriser l'acceptation volontaire de la loi fiscale. Loin d'être accessoire, la question de l'accueil physique des usagers doit constituer une préoccupation de premier ordre.

Enfin, la Cour des comptes a souligné que, de l'aveu même des agents, l'accueil téléphonique était trop souvent considéré comme secondaire. Pourtant, dès 1999, le rapport de la « Mission d'analyse comparative des administrations fiscales »5(*) menée par l'Inspection générale des finances, aussi appelé rapport Lépine, soulignait que le principal point de contact avec le contribuable était désormais le téléphone. Il est donc important qu'en ce domaine l'administration fiscale soit en mesure d'offrir un service de qualité.

2. Une fusion sans conséquence notable pour les entreprises

Les entreprises n'ont été affectées par la fusion que de manière marginale, celles-ci disposant dès avant la réforme d'un interlocuteur fiscal unique. Néanmoins, les années 2010 et 2011 ont marqué l'aboutissement de nombreux chantiers de dématérialisation des échanges entre les services fiscaux et les entreprises.

3. Un contrôle fiscal « sanctuarisé » ?

L'organisation du contrôle fiscal est restée identique au niveau national. Malgré tout, son pilotage a été adapté à la structure territoriale de la DGFiP et certaines des mesures prises dans le cadre de la fusion recèlent des synergies potentielles. Ainsi, l'unification du réseau devrait faciliter le recueil et la circulation des informations, et serait susceptible d'améliorer la sélection des actions de contrôle.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux souhaitent rappeler qu'ils ont, lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, mis en évidence une réduction de près de 15 % du nombre des examens contradictoires de situation fiscale personnelle (ESFP), qui concernent les particuliers, entre 2006 et 2010. À cet égard, si une meilleure maîtrise des dépenses de l'administration fiscale est souhaitable, il est nécessaire de ne pas remettre en cause l'efficacité de la lutte contre la fraude fiscale dont les moyens doivent être préservés. L'avenir permettra de déterminer si cette diminution du nombre des contrôles fiscaux procède d'une évolution tendant à une hiérarchisation des contrôles afin de cibler les contribuables à risque.

4. Une amélioration discutée du service rendu aux collectivités territoriales

Les relations de la DGFiP avec les collectivités territoriales reposent sur trois piliers : la tenue des comptes des collectivités territoriales par des comptables publics, l'obligation de dépôt des fonds des collectivités au Trésor public et l'établissement, la collecte, la gestion et la mise à disposition des impôts locaux. La DGFiP procure aux collectivités territoriales un point d'entrée unique. Les dossiers qui intéressent les collectivités sont traités par le pôle « gestion publique » des DLU, comprenant une division dédiée à ces dernières. Cette division comporte également un service de la fiscalité directe locale (SFDL), offrant aux élus des collectivités un interlocuteur fiscal unique. Le pôle « gestion publique » est désormais en mesure de répondre aux collectivités territoriales sur tous les sujets qui les intéressent : questions fiscales, conseils financiers, assistance à la préparation et au suivi du budget.

Le secteur de la tenue des comptes des collectivités territoriales, qui relevait exclusivement de la DGCP, n'a pas été directement affecté par la fusion. La création de la DGFiP s'est toutefois accompagnée de la mise en place de systèmes d'information qui avaient été programmés avant la fusion. À ce titre, a été développé Hélios, l'application informatique de gestion comptable et financière des collectivités territoriales et des établissements publics locaux. La Cour des comptes a toutefois indiqué, dans son enquête, que des difficultés avaient été rencontrées lors de la mise en place de ce système d'information et que « les gains de productivité imputés à Hélios ont été sans doute surestimés par la DGFiP dans la mesure où cette application apporte surtout des améliorations qualitatives ».

La DGFiP a également vocation à fournir aux collectivités territoriales des prestations de conseil notamment en ce qui concerne l'analyse financière (évaluation de la situation financière des collectivités, analyses rétrospectives et prospectives, à moyen terme, élaboration d'indicateurs). Il a cependant été souligné par la Cour des comptes que les trésoreries locales disposent de moyens insuffisants pour accorder un temps satisfaisant au conseil.

Les associations représentatives des collectivités territoriales notent que leurs adhérents ont le sentiment qu'il ne leur est pas plus facile depuis la fusion d'obtenir des informations fiscales et que la compétence des trésoreries locales en la matière reste limitée.

Dans ce cadre, peut-être serait-il souhaitable que le service rendu aux collectivités territoriales par la DGFiP fasse l'objet d'une évaluation approfondie. L'indicateur pertinent pourrait alors être la réalisation des engagements pris dans le cadre des conventions conclues entre les DDFiP et les collectivités.


* 5 Rapport de synthèse n° 98-M-041-11 de l'Inspection générale des finances (mars 1999), « Mission d'analyse comparative des administrations fiscales » .