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Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices

26 octobre 2011 : Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices ( rapport d'information )

IV. INEFFICACITÉ : LA DÉFISCALISATION DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

A. UN DOUBLE OBJECTIF : AMÉLIORER L'EMPLOI ET AUGMENTER LE POUVOIR D'ACHAT

Le régime fiscal et social dérogatoire relatif aux heures supplémentaires (salariés à temps complet) et complémentaires (salariés à temps partiel) a été mis en place par l'article 1er de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) dans le but d'augmenter la durée de travail des salariés.

Description des exonérations fiscale et sociale
liées aux heures supplémentaires

Le dispositif associe trois mesures cumulatives :


· une exonération totale d'impôt sur le revenu pour la rémunération des heures supplémentaires et complémentaires réalisées par tous les salariés ;


· une exonération quasi-totale des cotisations sociales de la part salarié sur ces mêmes rémunérations, ainsi que de la CSG et de la CRDS (il s'agit d'une réduction selon un taux égal au taux de cotisations sociales à la charge des salariés, dans la limite de 21,5 %) ;


· une exonération partielle forfaitaire de la part employeur des cotisations sociales à hauteur de 0,5 euro par heure supplémentaire, majorée de un euro pour les entreprises de moins de 20 salariés.

L'exposé des motifs de la loi précitée justifiait la mise en oeuvre de ce dispositif dans les termes suivants : « l'augmentation de la durée moyenne de travail est une condition essentielle à la baisse durable du chômage et à l'augmentation de notre rythme de croissance ». En vertu de ce modèle économique, on peut considérer que l'exonération des heures supplémentaires visait, en premier lieu, à améliorer le marché de l'emploi du fait de la diminution du coût du travail. Ce raisonnement induisait en conséquence une augmentation du pouvoir d'achat des salariés concernés, même s'il n'en constituait pas le but principal de la mesure.

Quatre années après l'entrée en vigueur des exonérations attachées aux heures supplémentaires, il n'est en effet pas neutre de rappeler que le Gouvernement poursuivait un double objectif. Car si la difficulté dans l'évaluation des politiques publiques réside dans la détermination du but poursuivi et dans la confrontation avec les résultats réalisés, cet exercice s'avère particulièrement délicat lorsque plusieurs objectifs sont poursuivis. De plus, les politiques de l'emploi ne peuvent s'apprécier qu'à moyen ou long terme et sont sujettes aux effets conjoncturels.

A cet égard, cette mesure qui met en oeuvre une dépense fiscale et une niche sociale nécessite une analyse globale pour mesurer, au regard de son coût, son efficacité. Ainsi, après que le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a qualifié, en octobre 2010, l'efficience de ce dispositif de « très limitée », la direction générale du Trésor et la direction de la sécurité sociale ont réalisé, dans le cadre du « rapport Guillaume », une évaluation approfondie de la mesure qui s'est soldée par un score de 1 sur une échelle allant de 0 à 3 (le score 3 étant la meilleure note). Après un point sur le coût global exorbitant de ces exonérations, les motifs du « mauvais bilan » coût/efficience du dispositif sont explicitées ci-après.