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Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices

26 octobre 2011 : Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices ( rapport d'information )

C. DES ÉVALUATIONS QUI PRÉSENTENT UN BILAN COÛT/EFFICIENCE NÉGATIF

1. Pour le Conseil des prélèvements obligatoires : un effet « ambigu » sur l'emploi

Le Conseil des prélèvements obligatoires63(*) (CPO) considère que l'effet global sur l'emploi de l'exonération des heures supplémentaires est « ambigu » car cette mesure produit des effets contradictoires :

- l'accroissement de la durée du travail incite les entreprises à substituer des heures de travail supplémentaires aux embauches, ce qui a un effet négatif sur l'emploi. Dans un contexte où le chômage est déjà très élevé, la mesure doit donc être considérée comme contre-productive ;

- mais la réduction du coût du travail consécutive à l'exonération est en revanche favorable à l'emploi.

Les simulations effectuées par la direction générale du Trésor montrent que l'impact de cette mesure devrait être faible tant sur l'activité que sur l'emploi et difficile à mettre en évidence à court terme, dès lors que les évolutions conjoncturelles observées depuis la création de la mesure dépassent très largement, du fait de la crise notamment, l'ampleur des effets recherchés à moyen terme.

Par ailleurs, l'application du dispositif d'exonération à la fonction publique de l'Etat démontre dans ce cadre particulier que l'objectif recherché se situe sur le terrain du pouvoir d'achat et en aucun cas de l'amélioration du marché de l'emploi, notamment lorsqu'il s'agit de l'Education nationale.

Application à l'Education nationale des exonérations fiscale et sociale
liées aux heures supplémentaires

Le dispositif applicable à l'Education nationale, notamment en ce qui concerne les « heures supplémentaires années » (HSA) et les « heures supplémentaires effectives » (HSE), est le suivant :


· les HSA rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants excédant de manière permanente sur l'ensemble de l'année scolaire leur maximum hebdomadaire de service. Sur l'année scolaire 2010-2011 dans l'enseignement public, 511 637 HSA ont été effectuées par 232 615 enseignants du second degré. Les enseignants qui effectuent des HSA en font 2,19 en moyenne et plus d'un enseignant sur deux effectue des HSA (56%). A titre d'illustration, un enseignant certifié de classe normale à 18 heures par semaine dans l'enseignement public qui effectue 2 HSA bénéficie ainsi, depuis l'application du dispositif d'exonération de la loi TEPA, d'un supplément de rémunération annuel d'environ 326 euros à ce titre ;


· les HSE sont versées dès lors que le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier. Il peut s'agir notamment des heures faites pour assurer le remplacement d'un enseignant absent pour une courte durée. En 2010-2011 dans l'enseignement public, 5 844 827 heures (hors dispositifs particuliers) ont été effectuées ce qui représente en moyenne une heure et demie par mois et par enseignant. Ainsi, le même enseignant qui effectue 1,5 HSE bénéficie depuis l'application ce dispositif d'un supplément de rémunération annuel d'environ 69 euros à ce titre ;


· en outre, les enseignants de classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) ont effectué 1 229 167 heures d'interrogation (HI) soit environ 4 heures hebdomadaires par enseignant dont 54% sont exonérées. S'agissant des gains liés au dispositif d'exonérations prévu par la loi TEPA, un professeur agrégé assurant tout son service en CPGE et effectuant 4 HI par semaine bénéficie d'un supplément de rémunération annuel d'environ 953 euros.

Au total, la dépense afférente aux heures supplémentaires effectuées par les enseignants du second degré s'établit à 1,095 milliard d'euros en 2010-2011.

Source : réponse au questionnaire budgétaire (Ministère de l'Education nationale, de la jeunesse et de la vie associative)

2. Pour le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales : un impact sur le pouvoir d'achat, mais qui bénéficie davantage aux ménages aisés

Si l'effet « emploi » du dispositif n'est pas démontré, le gain de pouvoir d'achat des salariés effectuant des heures supplémentaires apparaît plus certain. Il représentait en moyenne un peu moins de 360 euros par salarié bénéficiaire, répartis entre :

- 108 euros d'économie d'impôt sur le revenu ;

- et 248 euros d'exonération de charges sociales.

La mesure a bénéficié à un large public, 9,4 millions de salariés, mais tandis que la proportion de salariés réalisant des heures supplémentaires est décroissante avec la tranche d'imposition, le gain moyen augmente très nettement dans les déciles supérieurs de niveau de vie. Le dernier décile gagne en moyenne 900 euros de revenu disponible du fait des exonérations contre moins de 300 euros pour chacun des cinq premiers déciles.

Ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous, de fortes disparités existent entre déciles, à l'avantage des tranches les plus élevées : alors qu'en moyenne les ménages gagnent après impôt 41 % de plus par heure supplémentaire réalisée, ce taux atteint 60 % pour les foyers les plus riches.

Répartition des exonérations d'impôts sur le revenu et de cotisations sociales à la charge des salariés par décile de niveau de vie

(en euros)

Décile

Revenu moyen
exonéré

Gain moyen
d'impôt

Gain moyen
de cotisation

« effet croisé »
fiscal-social

Exonération
moyenne

Taux moyen
d'exonération

1

663

16

138

-4

151

30 %

2

847

32

179

-7

204

32 %

3

892

55

188

-12

231

35 %

4

930

72

195

-16

252

37 %

5

1 025

82

213

-18

277

37 %

6

1 197

119

245

-25

339

39 %

7

1 360

154

274

-32

396

41 %

8

1 397

174

277

-35

416

42 %

9

1 777

261

348

-52

557

46 %

10

2 406

538

468

-106

900

60 %

Total

1 222

137

248

-28

356

41 %

Source : rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales (juin 2011)

En raison de l'augmentation du taux marginal d'imposition en fonction du niveau de revenu, les ménages les plus riches bénéficient d'un avantage fiscal nettement plus important pour une même rémunération d'heure supplémentaire. Les exonérations d'impôt et de charges relatifs aux heures supplémentaires constituent donc un dispositif anti-redistributif.

3. Pour le comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale : un « effet d'aubaine »

Ces critiques sont également largement partagées par le comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale. Ainsi, nos deux collègues députés, Jean-Pierre Gorges et Jean Mallot, rapporteurs, ont-ils mis en évidence un « faisceau d'indices » soulignant que le nombre annuel d'heures supplémentaires n'a pas connu de hausse significative et la durée moyenne effective du travail n'a pas substantiellement augmenté. Ils ajoutent que « l'application du dispositif est marquée par un fort effet d'aubaine, un certain nombre d'heures supplémentaires effectuées mais non déclarées comme telles avant la réforme ayant bénéficié des allègements fiscaux et sociaux »64(*).

Sur le plan économique, ils considèrent qu'à moyen et à long terme, cette dépense est peu efficace et qu'elle est « financée par un surcroît de dette publique dont les intérêts correspondant à la dépense annuelle atteignent environ 140 millions d'euros » qui pèsera sur les prélèvements obligatoires futurs. Au final et sous réserve d'une évaluation préalable, ils recommandent la suppression de la partie employeur des exonérations relatives aux heures supplémentaires. L'enjeu financier s'élèverait dans un premier temps à près de 1,3 milliard d'euros, pour mettre fin aux effets d'aubaine les plus marqués, avant d'envisager une suppression plus large du dispositif.

4. Au total, un dispositif dont les inconvénients l'emportent sur les avantages

En octobre 2010, le CPO avait souligné que le Gouvernement évaluait à 0,15 % de croissance du PIB la contribution des heures supplémentaires, soit un effet de 3 milliards d'euros sur la croissance. La direction générale du Trésor a réactualisé cette estimation à + 0,2 % de PIB l'ordre de grandeur de l'impact de la mesure sur l'activité économique (4 milliards d'euros). En tout état de cause, le gain de croissance qui serait engendré par le dispositif demeure inférieur au coût global des exonérations sociales et fiscales. On peut donc considérer qu'il s'agit d'un dispositif inefficace qui mériterait d'être supprimé en tout ou partie.


* 63 Entreprises et « niches » fiscales et sociales : des dispositifs dérogatoires nombreux (octobre 2010).

* 64 Rapport d'information n° 3615 (13ème législature) sur l'évaluation des dispositifs de promotion des heures supplémentaires prévus par l'article premier de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite loi « Tepa ».