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Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices

26 octobre 2011 : Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices ( rapport d'information )

B. MOINS DE LA MOITIÉ DES ALOURDISSEMENTS DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2011 ET EN 2012 CORRESPONDENT À DES RÉDUCTIONS OU SUPPRESSIONS DE NICHES

La communication du Gouvernement pourrait laisser croire que les augmentations de prélèvements obligatoires en 2011 et en 2012 concernent essentiellement des réductions ou suppressions de niches fiscales et sociales. Il n'en est rien.

Les réductions ou suppressions de niches en 2011 et en 2012 ont en effet représenté, au total, à peine plus de 10 milliards d'euros, pour une augmentation totale des prélèvements obligatoires de 24,1 milliards d'euros, comme le montre le tableau ci-après.

Les principales mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires décidées depuis l'automne 2010

(impact sur les recettes de 201213(*))

(en milliards d'euros)

 

Total des mesures nouvelles

Mesures relatives aux seuls allégements14(*)

Montant de 11,7 Mds € explicitement indiqué par le Gouvernement comme correspondant aux réductions de « niches »*

Mesures relatives aux niches au sens des documents budgétaires15(*)

Mesures relatives aux autres allégements16(*)

Total

LFI 2011 et LFSS 2011

14

7,6

4,1

11,7

Etat

5,9

2,7

1,9

4,6

Administrations de sécurité sociale

8,1

4,9

2,2

7,1

Textes adoptés en 2011 ou devant l'être d'ici la fin de l'année

10,1

2,6

3,1

5,7

Etat

3,1

0,4

1,5

1,9

Administrations de sécurité sociale

7,0

2,2

1,6

3,8

Total général

24,1

10,2

7,2

17,4

Etat

9,0

3,1

3,4

6,5

Administrations de sécurité sociale

15,1

7,1

3,8

10,9

* Programme de stabilité 2011-2014 (avril 2011), page 29 : mesures nouvelles correspondant à des réductions de niches de 9,5 milliards d'euros en 2011 et 2,2 milliards d'euros en 2012, soit 11,7 milliards d'euros en impact sur les recettes de 2012.

Sources : programme de stabilité 2011-2014, rapport sur les prélèvements obligatoires et fascicule des « Voies et moyens » annexés au présent projet de loi de finances, annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, calculs de la commission des finances

1. La LFI et la LFSS pour 2011 : les réductions ou suppressions de niches sont de l'ordre de 7,6 milliards d'euros, et non de 11,7 comme l'indique le Gouvernement

Dans le cas de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, les réductions ou suppressions de niches ont représenté un peu plus de la moitié du montant total des augmentations de prélèvements obligatoires.

En effet, alors que les mesures contenues dans ces deux textes auront pour effet d'augmenter les prélèvements obligatoires de 14 milliards d'euros en 2012 (la quasi-totalité de cet effet se faisant sentir dès 2011), les niches ne représentent que 7,6 milliards d'euros sur ce montant.

Le Gouvernement évalue pourtant l'impact en 2012 des réductions de niches résultant de ces deux textes à 11,7 milliards d'euros, ce qui pourrait donner l'impression que près de 85 % du montant total des augmentations de prélèvements obligatoires proviennent des réductions de niches. Ce décalage de plus de 4 milliards d'euros vient du fait que le Gouvernement retient, pour l'occasion, une définition très large des niches, différente de celle des documents budgétaires17(*).

Si cette requalification est « justifiée » dans le cas de la suppression du taux réduit de TVA sur les offres composites « triple play », qui doit être considéré, de même que l'ensemble des taux réduits de TVA, comme une dépense fiscale, ce parti pris est plus discutable dans les autres cas18(*). Dès lors que l'on considère, schématiquement, qu'une dépense fiscale se caractérise par le fait qu'elle poursuit un objectif de politique publique, les autres allégements sur lesquels le Gouvernement revient relèvent plutôt des modalités de calcul de l'impôt.

En fait, ces 4 milliards d'euros correspondent très largement à des augmentations ciblées des prélèvements obligatoires et non à des réductions ou suppressions de niches.

2. Les textes adoptés en 2011 ou devant l'être d'ici la fin de l'année : moins de 3 milliards d'euros de réductions et suppressions de niches ?

Surtout, ce timide effort de réduction des niches s'essouffle déjà, les mesures adoptées en 2011 devant correspondre, tous textes financiers confondus, à seulement 2,6 milliards d'euros de réductions de niches (au sens des documents budgétaires), à comparer à des réductions d'allégements (qu'il s'agisse ou non de niches) de 5,7 milliards d'euros et à des augmentations totales de prélèvements obligatoires de 10,1 milliards d'euros.

Le dossier de presse relatif au projet de loi de finances pour 2012 ne comprend d'ailleurs aucun tableau indiquant, sur l'ensemble des mesures d'augmentation des prélèvements obligatoires, lesquelles correspondent à des réductions ou suppressions de niches. Seul un petit nombre de mesures est clairement identifié comme relatif à des niches.

Sur les 35 mesures des textes adoptés en 2011 ou devant l'être d'ici la fin de l'année indiquées par le rapport relatif aux prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances pour 2012, d'un montant total de 10,1 milliards d'euros, seulement 6, d'un montant total de 2,6 milliards d'euros, correspondent à des dépenses fiscales ou à des niches sociales au sens des documents budgétaires.

Répartition des mesures nouvelles en recettes prévues par les différentes lois financières votées en 2011

(en milliards d'euros et en %)

Source : commission des finances

3. Des réductions et suppressions de niches sans lien avec leur plus ou moins grande efficacité ?

Le Gouvernement a remis au Parlement, en application de l'article 13 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, un rapport d'évaluation de l'ensemble des niches fiscales et sociales en vigueur à la date de publication de la première loi de programmation des finances publiques (soit le 11 février 2009).

Ce rapport attribue à chaque niche une note allant de 0 (la plus mauvaise) à 3 (la meilleure). Il s'agit évidemment d'appréciations portées dans un document administratif et que chacun peut interpréter en fonction de sa sensibilité ou de ses propres analyses.

Le « rapport Guillaume »

En application du III de l'article 13 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (qui reprenait le III de l'article 12 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012), « dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur de toute [dépense fiscale ou niche sociale], le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de son efficacité et de son coût. Pour les mesures en vigueur au 1er janvier 2009, cette évaluation est présentée au plus tard le 30 juin 2011 ».

Bien que daté du mois de juin 2011, le rapport19(*) correspondant à cette dernière évaluation a été remis au Parlement et rendu public à la fin du mois d'août dernier. Il est disponible, de même que ses annexes, sur le site Internet du ministère du budget20(*).

Il est cependant intéressant de regarder quelle appréciation porte ce rapport sur les niches fiscales et sociales remises en causes en 2011 et en 2012. Sur les 6,7 milliards d'euros d'économies résultant de dispositifs évalués par le « rapport Guillaume », 5,3 milliards d'euros (soit 80 %) sont pris sur des niches jugées très efficaces (obtenant la note 3). Globalement, les notes remises en cause obtiennent une note moyenne de 2,5.

Pourtant, dans le rapport Guillaume, les deux tiers des niches fiscales et les quatre cinquièmes des niches sociales obtiennent une note de 0 ou de 1.

Le Gouvernement cible donc de manière prioritaire des dispositifs jugés très efficaces par le « rapport Guillaume ».

Les principales réductions ou suppressions de niches fiscales et sociales correspondant à des dispositions évaluées par le « rapport Guillaume »

(en milliards d'euros)

 

Texte

2011

2012

2011+2012

Numéro21(*)

Score de la niche selon le rapport Guillaume22(*)

LFI 2011 et LFSS 2011

 

3,5

1,2

4,6

   

Annualisation des allégements généraux de charges sociales

LFSS 2011

2

0,0

2,0

NS 1

3

TSCA sur les contrats d'assurance maladie solidaires et responsables

LFSS 2011

1,1

0,0

1,1

DF 560104

3

Aménagement du CIR

LFI 2011

0,0

0,2

0,2

DF 200302

3

Mesures portant sur les stock-options et les retraites chapeau

LF 2011

0,2

0,0

0,1

NS 59

1

Aménagement des dispositifs d'aide à l'investissement dans des équipements photovoltaïques

LFI 2011

0,2

0,7

0,9

DF 110222

1

Réforme de l'accession à la propriété

LFI 2011

0

0,3

0,3

DF 110247

0

Textes adoptés ou prévus pour 2011

 

0,3

1,8

2,1

   

Suppression du bénéfice mondial consolidé (BMC)

LFR2 2011

0,2

0,1

0,3

DF 330103

3

Intégration des heures supplémentaires dans le barème de calcul des allégements généraux de charges

PLFSS 2012

 

0,6

0,6

NS 1

3

Suppression de l'exonération partielle de taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) pour les contrats solidaires et responsables

LFR2 2011

0,1

1,0

1,1

DF 560104

3

Suppression de l'abattement de 30% sur le bénéfice imposable des entreprises dans les DOM

PLF 2012

 

0,1

0,1

DF 320102

0

Total

 

3,8

3,0

6,7

 

Moyenne pondérée : 2,5

Score 0 : mesure non efficace. Score de 3 : mesure efficiente (correctement ciblée, coût raisonnable au regard de l'efficacité, outil fiscal/social en lui-même efficient, mesure plus adaptée qu'une dépenses budgétaire ou qu'une mesure non financière).

Sources : rapport sur les prélèvements obligatoires et fascicule des « Voies et moyens » annexés au présent projet de loi de finances, rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales (juin 2011), calculs de la commission des finances


* 13 Somme des mesures nouvelles de 2011 et 2012.

* 14 Par « allègements », on vise les niches (dépenses fiscales ou niches sociales) au sens des documents budgétaires, mais aussi les modalités de calcul de l'impôt et les autres allégements non pris en compte.

* 15 Dépenses fiscales au sens du fascicule des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances et niches sociales au sens de l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

* 16 Allégements classés par le fascicule des « Voies et moyens » parmi les modalités de calcul de l'impôt ou n'apparaissant pas dans les documents annexés aux textes financiers.

* 17 On rappelle que l'expression de « niche » désigne les « dépenses fiscales » figurant dans le fascicule des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances et les « niches sociales » figurant à l'annexe 5 du projet de loin de financement de la sécurité sociale.

* 18 Imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières au premier euro ; suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes ; taxation de la réserve de capitalisation des sociétés d'assurance (taxation du stock « exit tax ») ; taxation « au fil de l'eau » des contrats d'assurance-vie ; taxation de la réserve de capitalisation des sociétés d'assurance (taxation des flux futurs) ; application de la taxe sur les véhicules de tourisme de société aux véhicules immatriculés N1.

* 19 Henri Guillaume, « Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales », juin 2011.

* 20 http://www.budget.gouv.fr/budget/rapport-comite-devaluation-des-depenses-fiscales-et-des-niches-sociales.

* 21 Numéro figurant dans le fascicule des « Voies et moyens » ou l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale. On a ici ajouté les sigles « DF » (dépenses fiscales) et « NS » (« niches sociales »).

* 22 Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011.