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Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales ( rapport d'information )

B. UN EXAMEN DE LA GESTION MAL CALIBRÉ PAR RAPPORT À SON OBJECTIF

1. Un contrôle dont l'intérêt n'apparaît plus de manière évidente, faute d'adaptation suffisante aux nouvelles réalités locales...
a) De la normalisation à la banalisation

Pendant longtemps, l'examen de la gestion a été la mission des chambres régionales des comptes la moins bien acceptée des élus, ce qui s'est traduit par une succession de réformes visant notamment à renforcer le caractère contradictoire de la procédure.

Depuis sa définition par la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001, la dernière grande réforme le concernant, l'examen de la gestion a néanmoins subi une mutation telle que les élus reconnaissent aujourd'hui son utilité potentielle. Cette mutation découle plus de l'évolution des pratiques des chambres après la mise au jour des critiques les concernant que de la définition de l'objet de l'examen de la gestion en elle-même, qui comporte nécessairement des limites.

Il était notamment reproché aux chambres de vouloir trouver à tout prix des « erreurs » dans la gestion des collectivités territoriales, dans une atmosphère de défiance marquée. Etaient fréquemment dénoncées l'absence de distinction entre les entorses graves et intentionnées et les irrégularités mineures de gestion, ainsi que la faible prise en considération du contexte dans lequel elles avaient été réalisées. En particulier, la taille de la collectivité et sa capacité effective à mettre en oeuvre certaines règles de gestion n'étaient pas toujours prises en compte. La publicité des rapports d'observations définitives, instaurée en 1990, devait donner à celles-ci un écho particulier, parfois disproportionné.

La prise en compte de ces critiques par les CRTC a permis une amélioration considérable du dialogue avec les élus et des conditions dans lesquelles se déroulent aujourd'hui les examens de la gestion. Les observations des chambres sont devenues globalement plus hiérarchisées, et sont différenciées en fonction des types et des strates de collectivités : les plus petites d'entre elles, lorsqu'elles font l'objet d'un examen de la gestion, sont principalement examinées sous l'angle de la régularité et de la fiabilité des comptes, tandis que la gestion des plus grandes est davantage analysée sous l'angle de la performance, de la gouvernance et de la transparence. D'une manière générale, les CRTC ont pris acte des progrès considérables réalisés par les collectivités, notamment en matière de régularité et de fiabilité des comptes.

Si cet ajustement de l'examen de la gestion a été salué de manière unanime par les élus entendus par votre rapporteur, une interrogation persiste sur son utilité effective, au regard du développement récent des capacités d'expertise propres des collectivités.

Un sentiment de routine caractérise désormais l'exercice, et les rapports d'observations définitives ne constituent plus véritablement des « instruments d'aide à la gestion102(*) », alors que l'examen de la gestion est devenu une activité majeure des CRTC. Enfin, ils ne suscitent plus nécessairement de débats au sein des collectivités lors de leur présentation devant les assemblées délibérantes, ce qui peut en limiter les effets.

L'examen de la gestion, activité majeure des CRTC

Les CRTC exercent à l'heure actuelle trois missions : le jugement des comptes des comptables publics, le contrôle des actes budgétaires sur saisine du préfet, et l'examen de la gestion.

La première d'entre elles a fait l'objet d'un allègement significatif par la loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 : désormais, en l'absence de charge retenue par le ministère public, les comptables sont déchargés par ordonnance. Le nombre de saisines au titre du contrôle budgétaire ayant tendance à diminuer, l'examen de la gestion est devenu une activité majeure des chambres. 696 rapports d'observations définitives ont été réalisés en 2010.

Ce sentiment généralisé tient à plusieurs facteurs.

b) Une programmation sans fil d'Ariane ?
(1) Une coordination insuffisante entre les chambres sur le choix des thèmes de contrôle

La programmation des examens de la gestion de chaque chambre est arrêtée de manière indépendante par son président, après consultation de cette dernière et avis du ministère public103(*), et en tenant éventuellement compte des demandes effectuées par le préfet ou les ordonnateurs des collectivités104(*).

L'hétérogénéité qui en découle dans la programmation des examens de la gestion des différentes chambres réduit considérablement la portée de leurs observations : alors que ces dernières pourraient rendre possible la mise en perspective de modes de gestion divers par des collectivités de taille similaire, et ainsi devenir un mode de diffusion de bonnes pratiques, elles sont aujourd'hui considérées comme des observations isolées, sur des thèmes particuliers choisis de manière indépendante par chaque chambre, sans réelle coordination avec les autres juridictions financières.

La multiplication des rapports publics thématiques issus d'enquêtes interjuridictionnelles, conduites par la Cour des comptes et les CRTC, répond pleinement à cette logique de mise en perspective. La gestion de différentes entités est en effet examinée suivant une approche commune, tant sur les thèmes abordés que sur la méthode employée. Il en va de même de la création annoncée tout récemment d'une formation commune consacrée aux finances locales.

Des efforts de coordination ont également été réalisés au niveau de la programmation des CRTC en dehors du cadre de ces enquêtes interjuridictionnelles, à travers différentes instances telles que la commission outils et méthodes des CRTC ou encore la mission d'inspection de la Cour à leur égard, sur lesquelles nous reviendrons.

Il a été procédé à un rapprochement des critères de programmation des chambres. Ces dernières s'efforcent désormais de cibler leurs contrôles sur les comptes dits « significatifs », qui représentent les masses financières les plus conséquentes ou les comptes à risques.

Les CRTC sont ainsi évaluées pour partie sur leur capacité à couvrir les grandes masses financières de manière cyclique, comme le démontre l'un des indicateurs choisis dans le cadre de l'évaluation de leur performance. L'objectif fixé par l'indicateur 2.1 « Proportion des entités contrôlées dans l'année par rapport à l'ensemble du champ de contrôle des juridictions financières105(*) », qui est « constitué par le rapport : nombre de premières communications notifiées aux organismes appartenant à la catégorie des comptes significatifs / nombre d'organismes appartenant à la catégorie des comptes significatifs », est d'atteindre 15-25 %. Une collectivité dont le budget appartient aux comptes significatifs fait ainsi l'objet d'un examen de la gestion tous les cinq ans au moins.

Mais les témoignages recueillis lors des auditions démontrent que ces démarches n'ont pas été assez loin. Nombre d'élus continuent en effet de constater avec regret une forte hétérogénéité en matière de programmation des examens de la gestion. Si le ciblage sur les comptes dits « significatifs » implique une certaine homogénéité au niveau du type d'entités contrôlées, il laisse en effet les CRTC libres de déterminer les aspects de la gestion qu'elles examinent plus particulièrement dans ce cadre, l'examen de la gestion ne pouvant prétendre à l'exhaustivité.

Toute la difficulté tient à la nécessité de concilier cet effort d'homogénéisation des programmes avec le principe d'indépendance des CRTC.

(2) Les inconvénients d'un ciblage sur les « comptes significatifs »

Dans la mesure où les CRTC ne peuvent examiner la gestion de l'ensemble des comptes de leur ressort, le ciblage sur les comptes dits « significatifs » se justifie au regard de l'enjeu financier qu'ils constituent. Il serait en effet disproportionné de consacrer les moyens nécessaires à un examen de la gestion à l'analyse d'un compte aux montants minimes.

La notion de comptes « significatifs » semble néanmoins définie de manière restrictive. D'après les projets annuels de performance106(*)

« Le critère retenu des « comptes significatifs » est adapté à la diversité des régions. Ils sont constitués :

1) des organismes soumis aux règles de la comptabilité publique (OSRCP) dont les recettes de fonctionnement cumulées représentent plus de 80 % des recettes de fonctionnement de l'ensemble des OSRCP de la compétence des chambres pour un exercice donné.

2) des principales sociétés d'économie mixte locales dont le capital social public est détenu en majorité par les organismes définis en 1), ainsi que d'autres organismes non soumis aux règles de la comptabilité publique (ONSCP) quel qu'en soit le statut (associations, GIE) à condition que les enjeux financiers soient suffisamment importants (produits de fonctionnement ou d'exploitation supérieurs à 5 M€).

3) des établissements publics nationaux délégués à condition que leurs produits de fonctionnement soient supérieurs à 5 M€.

4) un volant restreint de comptes moins importants mais « signalés » ou faisant partie de l'échantillon d'une enquête nationale. »

D'après les informations fournies par les magistrats des juridictions financières entendus par votre rapporteur, ces comptes représentent environ 10 à 15 % des comptes du ressort des CRTC.

Les collectivités situées juste en-dessous du seuil, qui peuvent avoir des budgets relativement importants, bénéficient en conséquence rarement de l'expertise des CRTC, alors même qu'elles consacrent moins de moyens à la gestion de leurs ressources - et c'est tout naturel - que les collectivités qui disposent de plus de moyens.

Le relèvement du seuil de l'apurement administratif des comptes en matière juridictionnelle, adopté dans le cadre du projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles, devrait avoir pour conséquence d'accentuer ce phénomène.

D'après les estimations de la Cour des comptes, cette mesure diminuerait de 9 354 à 3 606 le nombre de communes et de 2 763 à 1 545 le nombre d'EPCI du ressort des CRTC en matière juridictionnelle107(*). Or, bien que les CRTC conservent la possibilité de procéder à l'examen de la gestion de comptes soumis au régime de l'apurement administratif en matière juridictionnelle, cette faculté est rarement employée : en 2010, 30 communes et 4 EPCI relevant de ce régime ont fait l'objet d'une procédure d'examen de la gestion, d'après les informations communiquées à votre rapporteur par la Cour des comptes. Le champ d'exercice de l'examen de la gestion devrait donc être réduit de manière quasiment équivalente.

Une fois le ciblage sur les comptes dits « significatifs » effectué, le nombre de communes ou d'EPCI effectivement contrôlés régulièrement au titre de l'examen de la gestion devrait ainsi être encore plus faible.

La réduction du nombre de comptes « significatifs » pourrait également avoir des conséquences sur la fréquence des examens de la gestion réalisés au sein des entités concernées, déjà fortement sollicitées, pour une « plus-value » estimée faible.

(3) Une perception des risques satisfaisante ?

La programmation doit également inclure les comptes à risques repérés dans le cadre de la procédure juridictionnelle ou du contrôle budgétaire.

Mais ce repérage n'est pas un exercice aisé.

Tout d'abord, les entités périphériques des collectivités qui ne sont pas soumises aux règles de la comptabilité publique (sociétés d'économie mixte, sociétés publiques locales...) ne sont pas concernées par les deux autres missions des CRTC : le repérage de leurs difficultés en amont en est rendu plus difficile.

S'agissant des comptes des collectivités et de leurs groupements ensuite, votre rapporteur a été surpris de constater que les CRTC n'ont pas d'accès systématique au réseau d'alerte des préfectures et des DDFiP, qui pourrait faciliter l'exercice. Le réseau d'alerte leur est souvent mis à disposition sur demande, mais cette situation n'est pas généralisée.

c) Les méthodes de contrôle en question
(1) Un soupçon persistant d'hétérogénéité des contrôles

L'hétérogénéité constatée par certains élus au niveau des observations des CRTC tient à une définition assez large de l'objet de l'examen de la gestion par la loi de 2001, et à une affirmation forte du principe d'indépendance des CRTC et de leurs magistrats. Or, cette hétérogénéité n'est pas sans conséquences sur la crédibilité des observations des chambres et partant, leur prise en compte par les collectivités.

Dans ce domaine là aussi, des efforts d'harmonisation ont été déployés.

Tout d'abord, les enquêtes interjuridictionnelles ont permis une convergence entre les méthodes de la Cour et celles des CRTC. La création récente d'une formation commune consacrée aux finances locales va dans le même sens.

Au sein des CRTC, cette préoccupation s'est traduite par la prolifération en interne de normes de référence, ayant valeur de documents de travail, dont la commission outils et méthodes des CRTC a fait la synthèse.

La commission outils et méthodes des CRTC

Cette commission, qui rassemble des magistrats de l'ensemble du réseau des CRTC108(*), conduit une réflexion sur les outils et méthodes que ces dernières emploient dans le cadre de leurs missions. Son activité comporte deux volets : la sélection et l'élaboration d'outils et méthodes à destination des chambres, et leur diffusion en leur sein.

Tout d'abord, elle opère la synthèse entre les différents outils et méthodes existant au sein des CRTC, et détermine lesquels méritent d'être développés. Elle peut également en élaborer de nouveaux. Elle s'inspire de travaux réalisés au niveau international, par exemple des normes ISSAI109(*) créées par l'INTOSAI110(*). Cette activité aboutit à la rédaction de guides des lignes directrices distingués en fonction des catégories d'entités contrôlées (communes, EPCI...)

Elle en promeut ensuite la diffusion auprès des CRTC, à travers un réseau de référents.

La mission d'inspection que détient la Cour des comptes à l'égard des CRTC joue également un rôle de diffusion des méthodes communes.

La mission d'inspection de la Cour des comptes à l'égard des CRTC

En vertu de l'article L. 111-10 du CJF, « la Cour des comptes est chargée d'une fonction permanente d'inspection à l'égard des chambres régionales et territoriales des comptes ».

Les inspections qui sont réalisées par cette mission sont l'occasion de promouvoir des méthodes communes qui concernent non seulement l'analyse de la gestion des collectivités ou de leurs groupements en elle-même, mais aussi l'élaboration de la programmation, la formalisation des rapports d'observations, la conduite de la procédure...

Il semble néanmoins souhaitable d'aller plus loin en matière d'homogénéisation des méthodes, sans pour autant réduire l'examen de la gestion à une « grille d'analyse » qui ne prendrait pas assez en compte le contexte de prise de décision des collectivités. Or, des craintes ont été exprimées par certains élus en la matière.

(2) Des interrogations liées au développement de la logique d'évaluation : le retour du risque de dérive vers un contrôle d'opportunité ?

Des interrogations ont été exprimées par les élus des grandes collectivités au sujet du développement récent du volet « évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant » de l'examen de la gestion. Son contenu est en effet plus délicat à appréhender que la vérification de « la régularité des actes de gestion », et donc susceptible de faire l'objet d'appréciations divergentes selon les magistrats des CRTC, voire d'un basculement vers un contrôle de l'opportunité des choix politiques.

En effet, il n'existe pas, et fort heureusement, de « norme » dictant une gestion performante, comme il existe des lois ou des règlements déterminant « la régularité des actes de gestion ». L'« évaluation des résultats par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant » ne peut avoir lieu que dans le contexte précis de sa gestion. Dans ce cadre, la frontière entre cet exercice et un contrôle de l'opportunité des décisions peut sembler ténue.

L'« évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant » peut également conduire les CRTC à formuler des remarques sur la cohérence et la continuité des objectifs de ces dernières dans le temps. Dans ce cadre, la persistance de dérives vers un contrôle d'opportunité a souvent été dénoncée, et l'a notamment été en délégation par Antoine Lefèvre.

En l'absence d'information plus précise sur les méthodes de contrôle des chambres, et de perspectives de comparaison avec des collectivités intervenant dans un contexte similaire, les élus peuvent ressentir un certain désarroi face à ce contrôle insaisissable.

Même s'il s'avérait que les dérives vers le contrôle d'opportunité sont plus rares que par le passé, elles constituent toujours une préoccupation majeure des élus, dans la mesure où ils sont particulièrement démunis face à elles.

d) L'enjeu de la préservation de l'expertise des chambres

Dans certaines chambres, l'instabilité ou l'insuffisance quantitative des moyens humains se fait particulièrement sentir. Il paraît nécessaire de les prendre en considération afin de préserver la qualité d'expertise des chambres.

Certaines CRTC sont caractérisées par un « turnover » important, ce qui peut porter préjudice à la préservation de leur capacité d'expertise et de prise en compte du contexte local.

Cette préoccupation est particulièrement forte lorsque la composition des effectifs de magistrats de la chambre se caractérise par une part conséquente de fonctionnaires détachés dans le corps. Leur présence constitue bien évidemment une richesse au regard des possibilités de confrontation d'expériences qu'elle induit. Elle implique néanmoins que des magistrats expérimentés puissent effectivement leur transmettre leur savoir-faire. L'examen de la gestion nécessite en effet, outre des capacités techniques d'expertise que possèdent déjà ces personnels ou qui peuvent être acquises rapidement, une certaine disposition au dialogue avec les élus, qui n'a pas nécessairement été au coeur de leur vie professionnelle antérieure. Or, lorsque la durée de séjour des magistrats ou des fonctionnaires détachés dans une CRTC déterminée est réduite à portion congrue, cet apprentissage est rendu difficile. La proportion de fonctionnaires détachés dans le corps des magistrats de chambre régionale des comptes, de 18,5 %, mérite qu'une attention particulière soit portée à ce risque111(*).

Ces difficultés potentielles de transmission d'expertise et d'expérience entre les magistrats risquent de prendre une ampleur particulière à l'avenir et de toucher l'ensemble des chambres, même les plus attractives, compte tenu de la pyramide des âges actuelle des magistrats des CRTC. En effet, d'après les informations fournies à votre rapporteur par la Cour des comptes, 121 magistrats des CRTC auront atteint 65 ans dans les dix prochaines années112(*).


* 102 Pour reprendre à nouveau l'expression de Jacques Oudin.

* 103 Article R. 212-7 du CJF. Le ministère public donne également son avis sur l'examen de la gestion des organismes non soumis à la comptabilité publique, lors de chaque engagement de ce type de procédure, d'après l'article R. 211-2 du CJF. Le ministère public vérifie dans ce cas la compétence de la CRTC ratione loci, ratione tempori et ratione materiae.

* 104 En vertu de l'article L. 211-8 du CJF.

* 105 RAP pour 2010, mission « Conseil et contrôle de l'Etat », p. 93.

* 106 Celui pour 2010, par exemple, mission « Conseil et contrôle de l'Etat », p. 89.

* 107 Source : Rapport n° 24 fait par M. Yves Détraigne au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la répartition et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles (Sénat, 2011-2012).

* 108 Le secrétaire général de la Cour des comptes ou son représentant ainsi que le président de la mission d'inspection des CRTC en sont membres de droit.

* 109 International Standards of Supreme Audit Institutions.

* 110 L'International Organisation of Supreme Audit Institutions est une organisation non gouvernementale dont l'objet est « d'encourager les échanges d'idées et d'expériences entre les Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques dans le domaine du contrôle des Finances Publiques ». Source : Statuts disponibles sur www.intosai.org.

* 111 57 fonctionnaires détachés sur 308 magistrats en activité en 2010. Source : Rapport public annuel de la Cour des comptes 2011.

* 112 Ce chiffre est à rapprocher des quelques trois cents magistrats en activité en 2010.