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Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales ( rapport d'information )

III. PRENDRE ACTE DE LA DÉCENTRALISATION : LES PISTES DE VOTRE DÉLÉGATION POUR DES CONTRÔLES RENOVÉS

Une rénovation des contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales et leurs groupements prenant en compte l'évolution du contexte de la gestion locale est impérative. Les contrôles doivent sans tarder être adaptés à des collectivités dont les responsabilités sont désormais considérables, et dont la gestion est de plus en plus performante. Par ailleurs, un nouveau souffle doit être donné à la mission de conseil de l'Etat.

A. PRIVILÉGIER L'INFORMATION ET LE CONSEIL EN AMONT

Les plus petites communes n'ont aujourd'hui pas les moyens correspondant à leurs responsabilités. Ce constat est au fondement de l'engagement de votre rapporteur en faveur du développement de l'intercommunalité.

Plusieurs actions peuvent également être envisagées afin de soutenir l'action des élus, telles que le développement de dispositifs de formation, la recherche d'un remède à la rotation des personnels qui caractérise leurs communes, le renforcement de l'information et du conseil à leur égard... Votre rapporteur se limitera à ces deux derniers aspects, pour rester dans le cadre de son étude, tout en considérant que les autres points appellent, eux aussi, des mesures urgentes.

1. Améliorer l'information des collectivités au sujet des normes qui s'imposent à elles

Dans nombre de cas, les interventions préfectorales réalisées dans le cadre du contrôle de légalité visent à signaler des irrégularités qui auraient pu être évitées si la collectivité avait eu les moyens effectifs de s'approprier les normes correspondantes, dans un contexte bien connu de logorrhée normative dénoncé par votre délégation sur le rapport de M. Claude Belot intitulé « La maladie de la norme117(*) ».

Il existe certes des dispositifs d'information des élus et de leurs services, qui passent essentiellement par la voie écrite, comme les circulaires interprétatives relayées par les préfets. Mais leur contenu n'apparaît pas toujours avec clarté pour les plus petites communes dépourvues de service juridique, voire même pour les plus grandes d'entre elles. Pour ne citer qu'un exemple, la circulaire du ministère de l'Intérieur du 3 août 2011 comportant des « informations relatives aux délibérations fiscales à prendre par les collectivités territoriales en 2011 pour une application différée », de 74 pages, a laissé nombre d'élus et de leurs services perplexes, alors même qu'elle précisait que certaines délibérations devaient être prises avant le 1er octobre, soit deux mois plus tard, impliquant un important travail à fournir en pleine période estivale.

En matière d'urbanisme, les préfets ont une obligation, par le « porter à connaissance », de « transmettre aux communes ou à leurs groupements compétents les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme118(*) ». Mais là encore, les documents écrits fournis aux collectivités ne suffisent pas à répondre à l'ensemble de leurs interrogations.

Il semble donc nécessaire d'aller plus loin, et de mettre en place, en sous-préfecture ou en préfecture, une réunion annuelle d'information à destination des collectivités au sujet des normes qui s'appliquent à elles.

Elle serait notamment l'occasion pour les services préfectoraux de communiquer aux élus un bilan des campagnes de contrôle, afin de mettre en exergue les irrégularités récurrentes des collectivités, et les moyens de les éviter, comme l'y invite la circulaire du 10 septembre 2010 sur le contrôle des actes envoyés en matière de commande publique119(*). En effet, il ne semble pas que cette pratique soit répandue à l'heure actuelle, ni qu'elle donne lieu à des échanges effectifs entre préfectures et exécutifs locaux.

Elle permettrait aussi aux préfectures ou aux sous-préfectures de faire un point sur les obligations des collectivités en matière de transmission des actes au titre du contrôle de légalité. Un certain nombre de communes continuent en effet de transmettre des actes dont la transmission n'est plus obligatoire, ce qui oblige les services préfectoraux à procéder à un tri avant même que l'exercice du contrôle ne débute. Ce problème tient encore une fois aux difficultés rencontrées par les plus petites collectivités face aux évolutions incessantes du droit qui leur est applicable, sous couvert d'une « simplification » qui n'est pour elles que « complexification ». Il est renforcé par l'existence d'un moyen de transmission dématérialisé, qui facilite - c'est d'ailleurs sa raison d'être - l'envoi de ces actes. Là encore, la circulaire du ministère de l'Intérieur rappelant la distinction entre les actes soumis à l'obligation de transmission et les autres actes, adressée aux préfets le 13 décembre 2010 et relayée par eux auprès des élus, n'a pas suffi à mettre fin à ces pratiques. Une difficulté similaire concerne le contrôle budgétaire, puisque les collectivités ne transmettent pas toujours, à l'inverse, l'ensemble des documents nécessaires au contrôle.

Enfin, elle pourrait être l'occasion de préciser les nouvelles normes adoptées, ou de réaliser un point thématique sur les normes applicables dans un domaine donné. Les thèmes pourraient être choisis en partie en fonction d'orientations définies au niveau national120(*), ce qui garantirait une certaine homogénéité entre les territoires, et en partie en fonction des besoins locaux, et compte tenu des bilans des campagnes de contrôle. D'après les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de l'Intérieur, des journées d'information à destination des élus ont déjà été organisées par les préfectures, sur la réforme des marchés publics ou le programme ACTES par exemple. Les témoignages recueillis à l'occasion des auditions conduisent néanmoins votre rapporteur à penser que ces mesures ne sont pas suffisantes.

Le souhait d'un renforcement du rôle d'information des préfectures est exprimé de manière unanime par les collectivités. Il apparaît dans une proposition de loi « tendant à améliorer le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales », déposée au Sénat en 1999 par Xavier Darcos, prévoyant que « le représentant de l'Etat dans le département doit organiser une information à caractère juridique au profit des maires et des conseillers municipaux sur les nouveaux textes et la jurisprudence concernant les collectivités locales ».

La tenue d'une réunion d'information pourrait également être une avancée de plus dans l'amélioration du dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales, qu'ont encouragée nos collègues Jacqueline Gourault et Didier Guillaume121(*).

Proposition n° 1 : Mettre en place, en sous-préfecture ou en préfecture, une réunion annuelle d'information à destination des élus ou de leurs services avec présentation d'un bilan des campagnes de contrôle


* 117 « La maladie de la norme », rapport d'information n° 317 de M. Claude Belot (Sénat, 2010-2011).

* 118 Article L. 121-1 du code de l'urbanisme, que rappelle la circulaire sur le contrôle de légalité en matière d'urbanisme du 1er septembre 2009.

* 119 Circulaire sur le contrôle des actes envoyés en matière de commande publique du 10 septembre 2010, p. 12. Référence donnée supra.

* 120 Par exemple, en fonction des questions récurrentes relayées par les préfectures au PIACL.

* 121 « Rénover le dialogue entre l'Etat et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée », rapport d'information n° 272 de Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume (Sénat, 2010-2011).