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Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales ( rapport d'information )
2. Améliorer la performance des contrôles

L'élaboration d'une liste d'actes jugés prioritaires et sa réduction progressive ne doivent pas constituer un moyen factice d'améliorer la performance du contrôle de légalité, l'objectif de contrôle de 100 % étant plus facilement atteint sur un nombre réduit d'actes.

S'est néanmoins posée la question de savoir si une nouvelle réduction de la liste des actes soumis à l'obligation de transmission serait souhaitable. Une évaluation des effets des récentes diminutions de cette liste semble nécessaire pour y répondre. Sans cette dernière, il n'a pas semblé opportun à votre délégation de se prononcer à ce sujet.

a) Aller au bout de la logique de mutualisation

Afin de renforcer la mutualisation des expertises, il a été proposé par l'un des intervenants rencontrés de créer des pôles régionaux d'expertise, sur le même modèle que le PIACL à une échelle plus réduite. Ces derniers ne se limiteraient pas à l'examen du fond du droit mais pourraient apporter une aide aux préfectures en matière d'appréciation du contexte dans lequel interviennent leurs interrogations124(*). Votre rapporteur n'exclut pas que cette proposition puisse constituer une étape supplémentaire dans la réorganisation des contrôles. Il considère toutefois qu'il serait préférable d'améliorer d'abord l'existant, par la mise en oeuvre des pistes suggérées ici, et qu'une telle proposition ne devrait être envisagée que si ces dernières ne suffisaient pas à améliorer la qualité des contrôles.

De manière générale, la communication entre l'ensemble des services de l'Etat chargés du contrôle doit être renforcée. Comme l'explique la DNO des préfectures, « les nouvelles modalités de contrôle [liées à sa réorganisation] supposent un changement de méthodes de travail, qui implique professionnalisation, développement du travail en réseau et mutualisations entre services125(*) ». Or, des difficultés liées au travail en réseau ont été constatées sur le terrain.

Le RAP de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2010 explique la baisse de performance constatée en matière de contrôle des actes budgétaires par « un retard dans la transmission des actes au niveau des sous-préfectures126(*). » Il peut également exister un risque de divergence entre le conseil dispensé en sous-préfecture et le contrôle réalisé en préfecture, en l'absence de concertation suffisante entre les deux structures.

Des difficultés de communication entre les différents acteurs des contrôles au niveau départemental, notamment entre les préfectures et les autres services déconcentrés127(*), ont également été repérées. Or, ces dernières peuvent nuire à l'efficacité des contrôles, lorsqu'elles ont pour conséquence, par exemple, d'empêcher une réaction de l'Etat dans les délais. Il peut également arriver, on l'a vu, que certains services instruisent des dossiers sans en connaître l'aboutissement (juridictionnel notamment), ce qui les empêche d'en tirer les enseignements.

Une réunion plus régulière de ces services permettrait d'identifier et de répondre aux difficultés rencontrées en matière de transmission ou de communication, ainsi que de faire connaître les évolutions du droit ou de la jurisprudence. Une fois par an, cette réunion pourrait servir à dresser un bilan global des campagnes de contrôle afin que l'ensemble des services impliqués repèrent les forces et les faiblesses de leur action commune et envisagent les moyens d'améliorer son efficacité.

Enfin, les difficultés repérées en matière de maîtrise des procédures contentieuses par les services chargés du contrôle de légalité incitent également à un rapprochement de ces derniers avec les services chargés de gérer les contentieux de l'Etat en défense. Il existe en effet parfois un fort cloisonnement entre les deux structures, qui ne va pas de soi.

Il s'agit en effet de restaurer la crédibilité de l'Etat en matière d'action contentieuse. Ce rapprochement permettrait également aux services de contrôle d'assurer un suivi plus fin des déférés dont la conduite aurait été confiée au pôle contentieux, le cas échéant.

(1) Renforcer la coopération entre DDFiP et préfectures

Initié en 2005, le partenariat entre trésoreries générales et préfectures relatif à l'exercice du contrôle budgétaire n'a pas été généralisé sur l'ensemble du territoire, bien qu'il soit globalement perçu de manière positive. Les acteurs concernés affirment mener une réflexion sur les moyens de tirer un bénéfice maximal de ce partenariat à l'heure de sa généralisation. Il convient désormais de mener à son terme cette démarche.

Proposition n° 4 : Généraliser à l'ensemble du territoire le partenariat entre DDFiP et préfectures relatif à l'exercice du contrôle budgétaire

(2) Créer une structure comparable au PIACL en matière budgétaire

Les avancées permises par le PIACL en matière de mutualisation et de renforcement des capacités d'expertise de l'Etat posent la question de la création d'une structure identique en matière de contrôle budgétaire. Le rapport de la DGCL sur les contrôles de légalité et budgétaire relève que certaines préfectures en ont exprimé le souhait. Elle pourrait prendre la forme d'une division créée au sein du PIACL, dont le champ de compétence serait élargi (et les moyens renforcés), ou d'une structure ad hoc.

Proposition n° 5 : Elargir le champ de compétence du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité (PIACL) au contrôle budgétaire (ou créer une structure comparable au PIACL en matière budgétaire)

b) Développer les potentialités de la télétransmission en adaptant davantage ses modalités aux besoins des usagers

Le développement de la télétransmission des actes constituerait un atout s'il facilitait effectivement l'ensemble des opérations menées dans le cadre du contrôle de légalité, tant pour les collectivités que pour les préfectures. Le faible taux de recours à cette voie de transmission, même pour les collectivités qui sont raccordées au logiciel, montre que les efforts doivent être poursuivis en ce sens.

Un recours plus systématique à l'application pourrait être favorisé par la mise en oeuvre de pistes d'amélioration repérées par la DGCL et actuellement en cours d'examen par cette dernière.

(1) Améliorer l'ergonomie de l'application

La transmission par voie électronique de certains documents, en matière d'urbanisme notamment, pourrait être encouragée par une amélioration de l'ergonomie de l'application. Une nouvelle version de cette dernière128(*), élaborée à l'issue d'une consultation des agents des préfectures, a été livrée en juin 2011 afin de répondre à ces enjeux.

Il apparaît nécessaire que les collectivités territoriales de toutes les strates, qui en sont les premières utilisatrices, soient également consultées à ce sujet.

(2) Améliorer la fluidité des envois

Une amélioration de la fluidité des réseaux serait également bienvenue. Elle favoriserait l'envoi par ACTES des documents lourds qui en sont aujourd'hui exclus, en matière d'urbanisme ou de commande publique. L'application est en effet actuellement bridée à 20 Mo. A l'heure où la dématérialisation des procédures de passation des marchés publics est encouragée, il est en effet regrettable que les actes qui en sont issus ne puissent pas être transmis par la même voie aux préfectures.

Dans cet objectif, une étude de volumétrie a été remise tout récemment à la DGCL. Elle conclut à la possibilité de débrider l'application, mesure dont l'application est envisagée à l'heure actuelle129(*).

(3) Rendre la signature électronique accessible à l'ensemble des collectivités

La signature électronique permet de soustraire les collectivités à l'obligation de conserver, pour chaque acte envoyé électroniquement, un acte « papier » authentiquement signé. Elle permet ainsi d'accroître les économies d'impression, de stockage et d'énergies de toutes sortes attendues de la dématérialisation.

A l'heure actuelle, des dispositifs de signature électronique peuvent s'acheter auprès des tiers de télétransmission. Des démarches ont été entreprises afin que le dispositif de signature électronique prévu dans le cadre de la dématérialisation des actes d'état-civil puisse aussi être utilisé sur ACTES.

Ce projet de mutualisation aurait l'avantage de fournir à l'ensemble des collectivités un dispositif de signature électronique unique130(*) répondant à des normes de sécurité de niveau élevé. C'est la raison pour laquelle des associations d'élus telles que l'AMF se sont saisies du sujet.

Ces démarches n'ont malheureusement pas abouti pour l'heure, malgré les attentes qu'elles suscitent. Dans ce cadre, la poursuite des efforts réalisés en ce sens ne peut qu'être encouragée.

(4) Renforcer l'interopérabilité des différents modes d'échange dématérialisés entre les collectivités territoriales et les administrations de l'Etat

Des efforts pourraient enfin être réalisés afin de renforcer l'interopérabilité des différents modes d'échange dématérialisés existant entre les collectivités territoriales et les administrations de l'Etat. Les économies induites par un recours à la dématérialisation pourraient en effet être considérablement renforcées s'il était possible, pour les collectivités, de rediriger les documents qu'elles ont déjà enregistrés dans une application vers l'ensemble des administrations concernées, qu'il s'agisse des préfectures, des DDFiP ou des juridictions administratives, par exemple.

Proposition n° 6 : Organiser une consultation des représentants des collectivités territoriales au sujet des possibilités d'amélioration de l'application ACTES


* 124 Ceci pourrait particulièrement être utile dans le cadre de l'appréciation de la légalité de la passation des marchés publics, par exemple.

* 125 DNO des préfectures 2010-2015, p. 46.

* 126 RAP pour 2010, mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », p. 34.

* 127 DDTM, par exemple.

* 128 Dénommée V1.8.

* 129 D'après les informations fournies à votre rapporteur par la DGCL.

* 130 Qui serait utilisable pour l'ensemble des échanges numériques entre les collectivités territoriales et les services de l'Etat.