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Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales ( rapport d'information )

II. ...AUJOURD'HUI EN PERTE DE VITESSE

La remise en cause actuelle de l'intérêt pratique des contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales tient au manque d'adaptation des instances qui en sont chargées à l'évolution du contexte de la gestion publique locale. L'expertise de l'Etat paraît notamment en net recul, par rapport à celle de collectivités territoriales qui ont su tenir compte de la complexification croissante du droit encadrant leur action et du renforcement sensible de leurs responsabilités, en étoffant leurs services juridiques et financiers notamment.

A. LE CONTRÔLE DE LÉGALITÉ : UNE PASSOIRE À GÉOMÉTRIE VARIABLE

Les interrogations sur la capacité des services préfectoraux à assumer des contrôles de légalité et budgétaire à la hauteur de leur justification constitutionnelle sont anciennes. Insuffisance et hétérogénéité en sont les principaux motifs. Elles ont justifié une série de réformes visant à y remédier, dont le bilan peut aujourd'hui commencer à être tiré.

1. Des tentatives d'amélioration de l'efficacité des contrôles...
a) Un contrôle de légalité plus ciblé
(1) La réduction du nombre d'actes soumis à l'obligation de transmission

Le législateur a progressivement concentré le contrôle de légalité sur les actes présentant à ses yeux le plus d'enjeux. La liste de ceux dont l'entrée en vigueur est soumise à une transmission préalable en préfecture a ainsi été réduite à plusieurs reprises, et ce encore récemment42(*). Lors de la dernière réforme en ce sens, le Parlement, à l'initiative du Sénat, a même décidé de ne pas aller aussi loin que le proposait le Gouvernement, estimant que la réduction du champ des actes soumis à l'obligation de transmission avait atteint ses limites. Ce faisant, la représentation nationale a souligné l'importance de la sécurisation juridique permise par le contrôle de légalité43(*).

Le nombre des actes transmis aux préfectures a ainsi considérablement diminué :

Année

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Nombre total d'actes transmis

7 329 272

7 736 756

7 871 379

7 734 832

7 735 473

8 311 681

             

Année

2005

2006

2007

2008

2009

Nombre total d'actes transmis

6 517 802

6 347 752

5 892 730

6 551 199

5 567 609

Source : Direction générale des collectivités locales (DGCL).

(2) La logique de définition de priorités

La circulaire du 17 janvier 2006 relative à la modernisation du contrôle de légalité a invité les préfets à définir une stratégie locale de contrôle, en sus de priorités élaborées au niveau national. Ces dernières concernent les grands enjeux actuels de la gestion publique locale que sont l'intercommunalité, la commande publique, l'urbanisme et l'environnement44(*).

Pour ces actes prioritaires définis aux niveaux local et national, l'objectif de contrôle a été fixé à un taux de 100 %. Dans les autres cas, « le contrôle peut ne pas être exhaustif et s'effectuer par sondage45(*) ».

Le but de cette réforme est de renforcer l'expertise de l'Etat, et partant, l'efficacité de ses contrôles, sur des sujets particuliers, à enjeux.

b) Une réorganisation des contrôles
(1) Le recentrage du contrôle en préfecture de département

La circulaire du ministère de l'Intérieur du 23 juillet 2009 a enclenché une réorganisation du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire dans le cadre plus spécifique de la RGPP. Les étapes du contrôle de légalité sont désormais articulées de la manière suivante entre préfecture et sous-préfecture :

- réception et sélection des actes prioritaires en sous-préfecture, en fonction de la stratégie de contrôle élaborée par le préfet, et transmission à la préfecture,

- traitement des dossiers par la préfecture,

- envoi des lettres d'observations et recours à la sous-préfecture pour signature et envoi aux entités concernées, étant entendu que « le sous-préfet [conserve] donc, en la matière, sa capacité d'appréciation, dans le respect des directives préfectorales46(*) ».

Comme l'indique la circulaire, « le principe est de concentrer en préfecture les moyens nécessaires à l'exercice du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire, jusqu'ici répartis dans les sous-préfectures, tout en maintenant le rôle et la responsabilité en la matière du sous-préfet d'arrondissement à l'égard des élus47(*). » Le sous-préfet garde un pouvoir d'appréciation dans l'exercice du contrôle et un rôle de conseil auprès des collectivités. Il doit être impliqué dans l'élaboration de la stratégie de contrôle départementale48(*).

Ce processus a été conçu pour améliorer l'efficacité et l'homogénéité du contrôle, en concentrant en préfecture de département les personnels compétents en matière de contrôle49(*), dans une optique de mutualisation. Le maintien des pôles thématiques antérieurement créés en sous-préfecture a néanmoins été autorisé.

(2) Le renforcement de l'appui des administrations centrales et des autres services déconcentrés aux contrôles de légalité et budgétaire

En parallèle, les possibilités d'appui des administrations centrales et des autres services déconcentrés aux contrôles de légalité et budgétaire ont été réaffirmées.

(a) L'appui des administrations centrales

L'information et la formation des services préfectoraux

Cet appui passe en premier lieu par l'organisation de formations et la réalisation de supports favorisant l'appréhension par les préfectures des nouvelles normes et une certaine homogénéité dans l'interprétation du droit et la pratique des contrôles.

Un décalage a pu être observé entre le contenu de ces outils et les besoins des préfectures. Comme le relève la DGCL au sujet des supports pédagogiques diffusés à leur intention en matière budgétaire, « les services préfectoraux relèvent une insuffisante vulgarisation, un manque de clarté et surtout de mise à jour régulière des informations. » Ils ressentent également « le manque de certains outils, tels qu'une grille d'analyse financière type mise en place par l'administration centrale (...)50(*). »

La formation représente un enjeu considérable, compte tenu de la mobilité importante des agents des préfectures. Cette dernière peut en effet rendre plus difficile l'acquisition de la technicité nécessaire à un exercice du contrôle de légalité efficace, dans un contexte normatif de plus en plus complexe.

Votre rapporteur salue les efforts réalisés pour la maintenir, au moins quantitativement, en cette période de restriction budgétaire. D'après les informations communiquées par le ministère de l'Intérieur à votre rapporteur, alors que le nombre d'agents affectés aux contrôles a diminué de plus de 10 % entre 2009 et 2010, le nombre de jours/stagiaire de formation n'a diminué que de 2 %, s'élevant à 3 732.

En outre, le contenu des formations semble avoir été en partie adapté aux souhaits d'un renforcement des formations en matière de contrôle budgétaire, qu'avaient exprimés certaines préfectures à l'occasion de la réalisation du rapport de la DGCL sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités : le nombre de jours/stagiaire en matière de contrôle budgétaire a augmenté de 777 à 1 405 entre 2009 et 2010. Les formations thématiques, qui permettent un approfondissement dans des domaines spécifiques tels que l'intercommunalité, la commande publique ou l'urbanisme, ont également augmenté, le nombre de jours/stagiaire passant de 1 135 à 1 287, ce qui correspond également, semble-t-il, à un souhait des préfectures51(*).

Répartition des formations suivies par les services chargés des contrôles
(en jours/stagiaire)

Thèmes des formations

2009

2010

Evolution

Contrôle de légalité

1 588

813

- 49 %

Formations thématiques

1 135

1 287

+ 13 %

Contrôle budgétaire

777

1 405

+ 81 %

Dotations de l'Etat

308

227

- 26 %

TOTAL

3 808

3 732

- 2 %

Source : Ministère de l'Intérieur.

En revanche, il arrive que certains personnels affectés aux contrôles de légalité ou budgétaire prennent leurs fonctions sans avoir suivi de formation particulière, la formation prévue pour la prise de poste intervenant parfois plusieurs mois après cette dernière. Ce décalage peut nuire à leur capacité de repérage d'éventuelles illégalités et à leur aptitude à les traiter de manière adéquate.

Votre rapporteur souhaite donc encourager la poursuite des efforts en matière de renforcement des formations, tant en ce qui concerne leur nombre que leur contenu.

Le pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité

Le pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité de Lyon, rattaché à la DGCL, répond aux questions des préfectures en matière de contrôle de légalité (sauf celle de Paris, qui doit s'adresser directement à la DGCL). Il rencontre un certain succès depuis sa création.

L'activité du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité (PIACL)

En 2010, le pôle a traité 1 431 dossiers, avec un délai moyen de réponse de 11 jours. L'ensemble des préfectures de département du ressort du pôle (les cinq départements d'outre-mer et tous les départements de la métropole sauf en Ile-de-France) ont interrogé le PIACL au moins deux fois dans l'année. La structure est donc désormais connue, même si le nombre de dossiers a marqué une légère diminution depuis 2009 (1 583 dossiers avaient alors été traités). De fait, depuis le début de l'année 2011, près de 80 % des départements ont posé au moins cinq questions au pôle.

Les demandes sont majoritairement effectuées au stade du conseil, à hauteur de 76 %. Elles le sont au stade du contrôle dans 21,5 % des cas, et au stade contentieux dans 2,5 % des cas. Les demandes concernent majoritairement le fond du droit, mais certaines ont pu porter sur la procédure contentieuse en elle-même.

Le pôle comprend quatorze agents de catégorie A, un agent de catégorie B et un agent de catégorie C.

(b) L'appui des administrations déconcentrées

L'appui au contrôle de légalité

Les services de l'équipement peuvent assumer tout ou partie du contrôle de légalité réalisé en matière d'urbanisme par exemple, comme l'y ont invité la circulaire du 23 juillet 2009, ou la directive nationale d'orientation des préfectures d'après laquelle « le service du contrôle de légalité de la préfecture, placé sous l'autorité du secrétaire général et sous l'autorité fonctionnelle de chaque sous-préfet, animera, entre la préfecture et les sous-préfectures, un réseau qui devra fonctionner de façon fluide, réactive (en raison des délais légaux) et sécurisée. Des collaborations seront systématiquement recherchées avec d'autres services de l'Etat concernés par le contrôle (DDFIP, DDT, DDCS et DDCSPP). Les circulaires du Premier ministre des 7 juillet et 31 décembre 2008 ont donné la possibilité aux préfets de bénéficier de renfort de compétences en provenance des services déconcentrés, en particulier en matière d'urbanisme. Il conviendra de retenir la formule qui paraît la plus adaptée au contexte local (intégration des agents, constitution de pôles interservices départementaux voire interdépartementaux...)52(*). »

L'appui au contrôle des actes budgétaires

Par son action de repérage des situations à risque, la direction départementale des finances publiques (DDFiP) participe à l'exercice des missions de contrôle des actes budgétaires. Ce repérage est facilité :

- par les réseaux d'alerte « SCORE » et « OSIRIS », permettant de détecter de façon préventive les difficultés des communes et de leurs groupements ;

- par le devoir d'alerte des comptables publics, tenus de signaler à leur hiérarchie les dérives de gestion constatées, afin de « permettre une réaction plus rapide du contrôle budgétaire exercé par les préfets [...] », comme il leur a été rappelé par l'instruction de la DGFiP du 6 août 201053(*). Ce devoir d'alerte trouve sa justification dans le constat selon lequel « la proximité du comptable par rapport à l'organisme public local dont il tient les comptes lui permet de détecter, mieux que d'autres organes de contrôle, les situations anormales54(*). »

Par ailleurs, une tentative d'institutionnalisation de la coopération entre trésoreries générales et services préfectoraux chargés du contrôle budgétaire a été amorcée en 2004, par la signature d'une convention-cadre nationale par le secrétaire général du ministère de l'Intérieur, le directeur général des collectivités locales et le directeur général de la comptabilité publique. Cette convention prévoyait notamment la participation expérimentale des services de la trésorerie générale, dans un nombre de départements limités, à l'exercice du contrôle budgétaire pour un échantillon de collectivités définies d'un commun accord. Cette participation, élargie successivement à plusieurs autres départements jusqu'en 2007, mais de manière limitée55(*), se poursuit à l'heure actuelle sans pour autant avoir été généralisée à l'ensemble du territoire.

c) La promotion de la dématérialisation

Autorisée par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, la dématérialisation de la transmission des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité a pour objectif de faciliter la transmission des actes par les collectivités aux préfectures, d'une part, et la délivrance d'accusés de réception et le tri des actes par ces dernières, d'autre part. Il existe en effet sur l'application ACTES56(*) des fonctionnalités destinées à faciliter leur travail (émission automatique de l'accusé de réception, calcul des délais de recours, renseignement du caractère prioritaire des actes, fiche de suivi des actes, suivi du dénombrement statistique des actes...).

L'ampleur des économies de moyens attendues de la mise en place de cette application (en temps, papier, frais postaux, archivage...) dépend de plusieurs facteurs. Pour les préfectures, elle dépend de sa diffusion et de son utilisation effective par les collectivités, aujourd'hui facultative. Pour les collectivités, elle dépend du coût engendré par le choix de ce mode de transmission, qui n'est pas négligeable.

D'après les informations de la DGCL, sur une cible de 56 000 émetteurs d'actes soumis au contrôle de légalité57(*), plus de 18 % étaient raccordés fin 2010, pour 4,6 % fin 2008. Comme le souligne la DGCL, les collectivités et leurs établissements publics semblent percevoir « l'intérêt de ce programme au-delà du seul contrôle de légalité dès lors qu'ils sont sensibilisés à d'autres projets d'administration électronique en matière d'état-civil et de flux sociaux et d'échanges financiers et comptables (HELIOS)58(*) ».

Les communes ayant plébiscité ACTES ne sont pas nécessairement les plus grandes. Les communes raccordées sont en effet réparties de la manière suivante :

Taux de raccordement des communes à ACTES

Nombre d'habitants

< 100

100-1 000

1 000-

10 000

10 000-

50 000

50 000-100 000

> 100 000

Taux de raccordement à ACTES

3 %

18 %

43 %

95 %

68 %

58 %

Source : DGCL.

Les plus petites d'entre elles rencontrent néanmoins toujours des difficultés à être raccordées, en raison du coût engendré par cette procédure, qui rend nécessaire le recours à un tiers de transmission homologué, ainsi que l'acquisition de compétences techniques spécifiques. Afin d'y remédier, certains conseils généraux ont pris la responsabilité d'en développer un en leur sein, et des dispositifs de mutualisation ont été mis en place dans d'autres territoires. Cependant, ces procédés ne sont pas généralisés. L'absence d'infrastructures de haut débit performantes peut aussi constituer un frein évident à la dématérialisation de la transmission des actes.

En métropole, le pourcentage des actes télétransmis est passé de 5,2 % en 2008 à 16,5 % fin 2010. Le raccordement - facultatif - à ACTES n'implique pas l'obligation de transmettre la totalité des actes par cette voie-là, ce qui serait d'ailleurs encore impossible compte tenu de difficultés techniques59(*).


* 42 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004, loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007, ordonnance n° 2009-1401 du 17 novembre 2009.

* 43 Le Sénat a obtenu que la délégation du Parlement au Gouvernement pour procéder à la réduction du champ du contrôle soit restreinte afin que l'obligation de transmettre certificats d'urbanisme et décisions relatives aux déclarations préalables soit maintenue. Cf. ordonnance n° 2009-1401 du 17 novembre 2009.

* 44 Ces priorités ont été précisées en matière d'urbanisme par la circulaire du 1er septembre 2009 et dans le domaine de la commande publique par la circulaire du 10 septembre 2010.

* 45 « Rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux, établi en application des dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) », DGCL, 21e rapport, années 2007, 2008, 2009, p. 36.

* 46 Circulaire sur la réorganisation du contrôle de légalité du 23 juillet 2009, p. 3.

* 47 Ibid.

* 48 Circulaire sur le contrôle des actes envoyés en matière de commande publique du 10 septembre 2010, p. 11.

* 49 S'agissant des actes des conseils régionaux, « il est recommandé de mutualiser cette fonction au niveau de la préfecture du département chef-lieu de la région. » Circulaire sur la réorganisation du contrôle de légalité du 23 juillet 2009, p. 6.

* 50 « Rapport du Gouvernement au Parlement (...) », années 2007, 2008, 2009, p. 73.

* 51 Ces augmentations ont eu pour contrepartie une diminution des formations plus générales sur le contrôle de légalité, le nombre de jours/stagiaire ayant diminué dans ce domaine de 1 588 à 813.

* 52 DNO des préfectures, p. 46.

* 53 Instruction de la DGFiP n° 10-020-M0 du 6 août 2010, p. 3.

* 54 Ibid.

* 55 Le dispositif initial concernait six départements, auxquels treize puis six départements ont respectivement été ajoutés en 2006 et en 2007.

* 56 « Aide au contrôle de légalité dématérialisé ».

* 57 Collectivités territoriales et établissements publics locaux, dont les CCAS employeurs de fonctionnaires territoriaux.

* 58 « Rapport du Gouvernement au Parlement (...) », années 2007, 2008, 2009, p. 38.

* 59 Comme le bridage de l'application à 20 Mo par acte, qui entrave la transmission des marchés et des actes d'urbanisme.