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Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales ( rapport d'information )
2. ...qui n'ont pas réussi à compenser la réduction des moyens affectés à ces derniers dans le cadre de la RGPP
a) Les contrôles de légalité et budgétaire touchés de plein fouet par la RGPP

Si ces réformes répondent à un souci louable d'amélioration de l'efficacité des contrôles, elles ne sauraient masquer la réduction considérable des moyens affectés aux contrôles de légalité et budgétaire opérée dans la cadre de la RGPP.

Les moyens humains consacrés au contrôle de légalité ont été réduits de l'ordre de 20 % en trois ans. En quotité de travail mesurée en équivalents temps plein travaillés (ETPT), le contrôle de légalité ne représente plus qu'environ 930 ETPT en 2011, d'après les prévisions du ministère de l'Intérieur, pour 1 173 en 2009 et 1 019 en 201060(*). Cette diminution est d'autant plus frappante qu'elle est intervenue dans un contexte où des doutes avaient déjà été exprimés sur l'effectivité du contrôle de légalité.

En matière de contrôle budgétaire, la réduction est encore plus importante puisqu'elle est supérieure à 25 % en trois ans, la quotité de temps travaillé étant passée de 418 ETPT en 2009 à 343 en 2010. Elle est estimée à 311 pour 2011.

Ces chiffres sont d'autant plus préoccupants qu'ils peuvent être en partie « théoriques » : malgré leur comptabilisation au titre des contrôles, ces quotités de temps travaillé peuvent de fait avoir été utilisées pour remplir d'autres missions telles que l'accueil des usagers en sous-préfectures, compte tenu de la réduction concomitante des moyens alloués à ces dernières.

La logique d'économies qui a présidé à la RGPP a donc doublement grevé les moyens en personnels des contrôles de légalité et budgétaire :

- directement, par la réduction substantielle, et sans doute au-delà du raisonnable, des effectifs ;

- indirectement, par l'affectation d'une part importante de l'activité de ces effectifs à des tâches qui, du fait de la RGPP, ne peuvent plus être assumées par les services qui en ont la charge.

Ainsi, le pari de la RGPP selon lequel les réductions de personnels seraient compensées par une amélioration de l'efficacité des contrôles s'est avéré être, sans surprise, un leurre. La réduction des moyens a été considérable, alors que les gains escomptés des différentes réformes n'ont pas été évalués. Notre collègue Michèle André a ainsi dénoncé le manque d'adéquation entre les réductions d'effectifs effectuées en prévision de gains de productivité liés aux différentes réformes et la teneur exacte de ces derniers61(*).

L'exemple des contrôles de légalité et budgétaire démontre donc combien « la logique budgétaire pèse de manière disproportionnée sur la définition des missions à assurer », comme l'ont relevé de nombreux interlocuteurs entendus par la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale dans le cadre du tout récent rapport d'information sur la soutenabilité de l'évolution de la masse salariale de la fonction publique62(*).

En outre, la réussite même de ces réformes dépendait pour une large part du maintien de personnels compétents pour les mettre en oeuvre. Or, des insuffisances ont été constatées en la matière. Par exemple, le recentrage du contrôle de légalité en préfecture de département n'a pas été accompagné d'un rapatriement systématique en leur sein des personnels qui étaient affectés à cette fonction en sous-préfecture. Les préfectures de département se sont donc retrouvées à devoir gérer des dossiers plus nombreux à effectifs quasiment constants, voire inférieurs.

En matière de contrôle de légalité, alors que la quotité de temps travaillé en sous-préfecture a subi une diminution de 45 % entre 2009 et 2011, passant de 382 à 209 ETPT63(*), celle des préfectures a également été réduite de 791 ETPT en 2009 à 723 en 201164(*).

b) L'Etat ne fait plus le poids face aux collectivités : un net recul de la capacité d'expertise de l'Etat

Cette diminution rapide et drastique a entraîné une perte plus que proportionnelle des capacités d'expertise des services préfectoraux : les personnes réaffectées à d'autres missions ont emporté avec elles leur savoir-faire et leur expérience.

En outre, la répartition de ces effectifs entre les différentes catégories de la fonction publique conduit à un décalage croissant entre les agents des préfectures chargés du contrôle de légalité, pour la plupart de catégorie B ou C, d'une part, et les services juridiques des collectivités territoriales, dotés de fonctionnaires de catégorie A ou A+, d'autre part.

Moins de 19 % des ETPT consacrés au contrôle de légalité dans l'ensemble des préfectures et sous-préfectures sont de catégorie A65(*). La proportion d'ETPT de catégorie B atteint, quant à elle, 47 %, et celle de catégorie C un peu moins de 34 %.

En matière de contrôle budgétaire, les personnels de catégorie A représentent moins de 17 % des ETPT consacrés à ce dernier dans l'ensemble des préfectures et sous-préfectures66(*), 51 % étant de catégorie B et 32 % de catégorie C67(*).

Ce décalage est encore plus frappant si l'on considère la situation de certaines préfectures prises individuellement.


Les effectifs consacrés aux contrôles de légalité et budgétaire au sein de la préfecture de la Vienne (en ETP)

 

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

Total

Contrôle de légalité

0,5

0,2

4,3

5

Contrôle budgétaire

0,9

-

1

1,9

NB : Ne sont pas inclus dans ce tableau les effectifs des deux sous-préfectures du département, s'élevant à 1,3 ETP de catégorie C.

L'évolution des effectifs consacrés aux contrôles de légalité et budgétaire au sein de la préfecture des Bouches-du-Rhône (en ETP)

En matière de contrôle de légalité, l'effectif s'élève à 6,7 ETP, préfecture et sous-préfectures confondues, répartis :

- pour le contrôle en matière de commande publique (3,5 ETP au total) : entre 1 agent de catégorie A, 2 agents de catégorie B et 1 agent de catégorie C68(*) ;

- pour le contrôle en matière d'urbanisme (1,2 ETP au total) : entre toutes les catégories. 7,4 ETP de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) participent en outre à ce contrôle ;

- pour le contrôle sur les autres actes (2 ETP) : 2 agents de catégorie B.

Au total, l'effectif des contrôles de la préfecture, des sous-préfectures et des services déconcentrés s'élève à 14,1 ETP.

En matière de contrôle budgétaire, l'effectif s'élève à 4,5 ETP en 2011, répartis entre 4 agents de catégorie B et 1 agent de catégorie C69(*).

Outre qu'il est pour le moins paradoxal que le contrôleur dispose d'une qualification moindre que le contrôlé, la réorganisation du contrôle de légalité implique une élévation de la qualification des personnels chargés des contrôles, comme le relève la circulaire sur la réorganisation du contrôle de légalité du 23 juillet 2009 : « La priorité donnée, au titre du contrôle de légalité, aux matières comportant les enjeux les plus importants et nécessitant une technicité accrue exigera une élévation de la qualification des personnels dédiés au contrôle. Parallèlement, le contrôle de masses sur les actes simples a vocation à se réduire, et l'application ACTES permettra de diminuer les tâches matérielles et répétitives. Il s'ensuivra un changement dans la structure de vos effectifs70(*). »

La réalité est toute autre, et la faiblesse effrayante des moyens consacrés aux contrôles explique les difficultés accrues des personnels des préfectures à repérer les irrégularités les moins évidentes effectuées par les collectivités, sans que leur motivation et leur sérieux soient ici remis en cause.

c) Le grand paradoxe de la RGPP

L'un des objectifs majeurs de la RGPP, si ce n'est sa raison d'être profonde, est de dégager des sources d'économie pour l'Etat. Or, que pèsent les gains tirés de cette réduction d'effectifs, face aux coûts induits par un contrôle de légalité inefficace ? Multiplication des recours individuels, risques d'engagement de la responsabilité de l'Etat ou des collectivités, moindre protection des règles favorisant une gestion saine des finances publiques71(*)...

Il est urgent de réagir pour que des considérations de long terme l'emportent enfin sur des affichages politiques de court terme.


* 60 Selon les informations fournies à votre rapporteur par la direction de la modernisation et de l'action territoriale et la DGCL.

* 61 « La RGPP dans les préfectures : pour la délivrance des titres, la qualité du service public est-elle en péril ? », rapport d'information n° 35 de Mme Michèle André (Sénat, 2010-2011).

* 62 Rapport d'information n° 3797 sur la soutenabilité de l'évolution de la masse salariale de la fonction publique de MM. Bernard Derosier, Marc Francina, et Charles de La Verpillière (Assemblée nationale, 2011-2012).

* 63 Il s'agit de prévisions pour 2011, ce chiffre s'élevant à 269 ETPT en 2010.

* 64 Il s'agit de prévisions pour 2011, ce chiffre s'élevant à 750 ETPT en 2010.

* 65 Il s'agit de prévisions pour 2011. En 2010, 18,4 % des ETPT étaient de catégorie A, 48,3 % de catégorie B et 33,3 % de catégorie C. Si l'ensemble des ETPT de catégorie A ont été regroupés dans les seules préfectures, dans l'esprit de la réforme, leur proportion au sein de ces dernières n'atteint que 24 % pour 2011.

* 66 A peine plus de 20 % des ETPT dans les seules préfectures, si l'ensemble des personnels de catégorie A y ont été affectés.

* 67 En 2010, 17,1 % des ETPT étaient de catégorie A, 49,4 % de catégorie B, et 33,4 % de catégorie C.

* 68 Tous ne travaillant pas à temps plein sur ces contrôles.

* 69 Tous ne travaillant pas à temps plein sur ces contrôles.

* 70 Circulaire sur la réorganisation du contrôle de légalité du 23 juillet 2009, p. 6.

* 71 Telles que les exigences liées à la passation des marchés publics ou les règles budgétaires.