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Mission d'information sur la carte scolaire

27 juin 2012 : Mission d'information sur la carte scolaire ( rapport d'information )

N° 617

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 juin 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) par la mission d'information sur la carte scolaire (2),

Par Mme Françoise CARTRON,

Sénatrice.

(1) Cette commission est composée de : Mme Marie-Christine Blandin, présidente ; MM. Jean-Étienne Antoinette, David Assouline, Mme Françoise Cartron, M. Ambroise Dupont, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, M. Jacques Legendre, Mmes Colette Mélot, Catherine Morin-Desailly, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; Mme Maryvonne Blondin, M. Louis Duvernois, Mme Claudine Lepage, M. Pierre Martin, Mme Sophie Primas, secrétaires ; MM. Serge Andreoni, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Pierre Bordier, Jean Boyer, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Jacques Chiron, Mme Cécile Cukierman, M. Claude Domeizel, Mme Marie-Annick Duchêne, MM. Alain Dufaut, Vincent Eblé, Mmes Jacqueline Farreyrol, Françoise Férat, MM. Gaston Flosse, Bernard Fournier, André Gattolin, Jean-Claude Gaudin, Mmes Dominique Gillot, Sylvie Goy-Chavent, MM. François Grosdidier, Jean-François Humbert, Mmes Bariza Khiari, Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, MM. Jean-Pierre Leleux, Michel Le Scouarnec, Jean-Jacques Lozach, Philippe Madrelle, Jacques-Bernard Magner, Mme Danielle Michel, MM. Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Marcel Rainaud, François Rebsamen, Michel Savin, Abdourahamane Soilihi, Alex Türk, Hilarion Vendegou, Maurice Vincent.

(2) Cette mission d'information est composée de : M. Pierre Martin, président ; Mme Françoise Cartron, rapporteur ; Mmes Françoise Férat, Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Michel Le Scouarnec, vice-présidents ; MM. Dominique Bailly, Pierre Bordier, secrétaires ; Mmes Marie-Annick Duchêne, Dominique Gillot, M. Jacques-Bernard Magner, Mmes Colette Mélot, Danielle Michel et M. Michel Savin.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le débat présidentiel de 2007 accorda beaucoup d'importance à la carte scolaire. Son abrogation fut l'une des principales promesses du candidat Sarkozy, sous prétexte de lutter contre la ségrégation scolaire ; même ramenée in fine à un simple assouplissement de la sectorisation, la transformation de l'affectation des élèves fut présentée comme une des mesures phares du dernier quinquennat.

C'est pourquoi la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat décida en janvier dernier la création d'une mission d'information sur la carte scolaire, destinée à évaluer les effets de l'assouplissement et à proposer des pistes de réforme de la sectorisation au service de la mixité sociale.

Il ressort de ses travaux qu'en affaiblissant la mixité sociale dans les établissements, l'assouplissement de la carte scolaire a servi de révélateur de toutes les inégalités qui grevaient le système scolaire. Dans certaines zones et pour certains publics, particulièrement fragiles, la dynamique d'aggravation des inégalités est patente et inquiétante.

Conformément à la vocation même du Sénat, les membres de la mission se sont attachés tout au long de leurs travaux à affiner et à différencier leur diagnostic selon les territoires et selon les publics touchés. Le bilan national de l'assouplissement de la carte scolaire masque en effet des disparités très importantes. Les zones très urbanisées sont manifestement plus touchées par les dérogations que le milieu rural, mais la région parisienne mérite aussi d'être distinguée des grandes métropoles régionales. L'éducation prioritaire demande également un traitement spécifique. De même, la comparaison des établissements publics et privés est nécessaire.

L'échec de l'assouplissement de la carte scolaire ne signifie pas, cependant, que le retour pur et simple à la situation antérieure puisse suffire à réduire les problèmes réels de ségrégation scolaire. Une telle attitude ne serait pas à la hauteur de l'enjeu, celui de réussir la démocratisation de l'école républicaine en assurant une mixité sociale authentique au sein des établissements. Au fond, l'assouplissement a constitué une réponse inopportune aux questions pertinentes qui étaient posées lors du débat présidentiel de 2007.

Le rapport de la mission formule donc des propositions précises et concrètes pour assurer une meilleure régulation de l'affectation des élèves dans les établissements scolaires, au service de la mixité sociale et de la lutte contre les inégalités scolaires.

I. UN ASSOUPLISSEMENT DE LA CARTE SCOLAIRE CONFORTANT LA DÉCANTATION SOCIALE DES COLLÈGES

A. L'HISTOIRE DE LA CARTE SCOLAIRE, OUTIL DE RÉPARTITION DES FLUX ET INSTRUMENT DE MIXITÉ

1. Une carte scolaire au service de réformes ambitieuses
a) Les commissions académiques de la carte scolaire : un premier outil de planification de l'offre scolaire

L'organisation du système éducatif est confrontée à la fin des années 1950 à un afflux d'élèves dans l'enseignement secondaire sous le double impact de l'allongement de la scolarité obligatoire jusqu'à 16 ans, progressivement mise en oeuvre par l'ordonnance du 6 janvier 1959, et de l'accroissement démographique, qui nécessite la mise en place d'un outil de planification de l'offre scolaire, d'abord envisagée en termes d'implantation d'établissements sur l'ensemble du territoire. Ainsi, le décret n° 58-1473 du 29 décembre 1958 institue auprès du recteur de chaque académie une commission de la carte scolaire, qui a principalement pour rôle :

- de donner un avis sur la création et le siège des établissements ou sections d'établissements assurant un enseignement public du niveau du second degré ;

- d'harmoniser et de coordonner les programmes de constructions des divers ordres d'enseignement public sur le plan local et régional et de proposer un ordre de priorité des réalisations dans le ressort académique.

La décision d'ouverture ou de construction des établissements relève alors du ministre de l'éducation nationale après avis de la commission académique de la carte scolaire.

La mise en place d'un réseau d'établissements scolaires proches du domicile des élèves est d'autant plus déterminante, qu'il apparaît également que l'inégale répartition du réseau scolaire sur l'ensemble du territoire, particulièrement dans les zones rurales, contribue à amplifier le déterminisme social dans l'accès à la classe de 6e. Les élèves ruraux sont alors ceux dont le taux de maintien dans le primaire est le plus élevé. Une enquête réalisée en 1962-1963 montrait ainsi qu'à réussite égale, à la fin des années 1950, un enfant d'agriculteur entre en 6e dans 64 % des cas, un enfant d'ouvrier dans 79 % contre 97 ou 98 % pour les enfants de cadres supérieurs.1(*)

b) Une affectation des élèves selon leur secteur ou district géographique d'origine

Pour répondre à l'objectif d'une répartition optimale des moyens sur l'ensemble du territoire dans une période d'expansion de l'accès à l'enseignement secondaire, avec la création du collège d'enseignement secondaire (CES), et de construction de nouveaux établissements, il a été décidé la constitution de secteurs et de districts géographiques scolaires, tels que définis par la circulaire du 3 mai 1963 relative à la carte scolaire du premier cycle et la circulaire n° 65-6 du 5 janvier 1965 définissant le carte scolaire du second cycle et organisant les secteurs du premier cycle et les districts du second cycle.

La volonté de démocratisation, sous-jacente aux différentes réformes du système éducatif, se traduit donc par l'établissement d'une carte scolaire afin « que les enseignements faisant suite à l'école élémentaire soient rapprochés, le plus possible, du domicile des enfants ».2(*) La réussite de la réforme de la scolarité obligatoire jusqu'à 16 ans dépend étroitement du maillage territorial des établissements d'enseignement secondaire, sur le modèle du réseau de proximité des écoles primaires.

La carte scolaire propose ainsi un découpage territorial déterminant l'aire de recrutement des établissements d'un niveau déterminé et prévoit, dans ce cadre géographique précis, les moyens d'accueil correspondants afin « d'offrir à l'ensemble de la population scolaire concernée les diverses options correspondant à la variété des aptitudes dans des conditions matérielles accessibles », sachant que « la nécessité de réunir cette diversité en un même lieu impose une limite à la dispersion des établissements »3(*).

La circulaire du 3 mai 1963 définit les zones de recrutement des établissements de premier cycle selon leur implantation, en fonction de la densité démographique des régions, distinguant respectivement les secteurs mixtes constitués autour d'un noyau de plus de 4 000 habitants agglomérés et comprenant la zone rurale environnante, et les secteurs ruraux de 5 à 6 000 habitants. Chaque secteur doit ainsi à terme être équipé d'un établissement polyvalent de premier cycle. Ces modalités d'organisation de l'enseignement secondaire contribuent à développer le ramassage scolaire de façon considérable. Une recommandation est formulée pour limiter l'importance des internats dans les secteurs ruraux.

Cette organisation relève des services du ministère de l'éducation nationale au niveau académique et départemental. Les missions des commissions académiques de la carte scolaire sont précisées pour répondre aux évolutions du système éducatif par le décret n° 64-1209 du 8 décembre 1964.

Décret n° 64-1209 du 8 décembre 1964
relatif aux commissions académiques de la carte scolaire

Art. 1er - Il est créé auprès du recteur de chaque académie une commission académique de la carte scolaire compétente pour tous les problèmes que pose l'adaptation des structures scolaires à l'évolution et à la prolongation de la scolarité et chargée, à ce titre, de suivre l'évolution de la population scolaire des lycées et collèges et des internats rattachés à ces établissements, d'étudier les moyens nécessaires pour assurer la formation et l'orientation des élèves conformément aux objectifs fixés par le décret modifié n° 59-57 du 6 janvier 1959 portant réforme de l'enseignement public, et notamment la création des établissements, la coordination, leur spécialisation pédagogique ainsi que les investissements à prévoir.

La carte scolaire a été conçue, pour l'essentiel, comme un outil de gestion, sur une base cartographique, des flux d'élèves en adéquation avec les capacités d'accueil de chaque établissement et de l'allocation des ressources qui leur sont affectées en termes financiers et humains. Il s'agit d'homogénéiser les implantations en équipement scolaire et de rationnaliser la gestion des flux scolaires dans un contexte de croissance des effectifs. Est ainsi posé le principe d'affectation des élèves en fonction de leur lieu de résidence, ce que l'on nomme la sectorisation. Cette politique fonde une logique territoriale de l'offre scolaire dans son ensemble.

Toutefois, il convient de noter que les familles ont la possibilité de demander une dérogation pour inscrire leur enfant dans un autre établissement si celui du secteur n'offre pas les enseignements souhaités, conformément aux termes de l'article 6 du décret n° 80-11 du 3 janvier 1980.

Décret n° 80-11 du 3 janvier 1980
relatif à l'organisation générale et à la déconcentration de la carte scolaire

Art. 6. - Les collèges et les lycées accueillent les élèves résidant dans leur zone de desserte.

L'inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation, détermine pour chaque rentrée scolaire l'effectif maximum d'élèves pouvant être accueillis dans chaque établissement en fonction des installations et des moyens dont il dispose.

Dans la limite des places restant disponibles après l'inscription des élèves résidant dans la zone normale de desserte d'un établissement, des élèves ne résidant pas dans cette zone peuvent y être inscrits sur autorisation de l'inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation, dont relève cet établissement.

Lorsque les demandes de dérogation excèdent les possibilités d'accueil, l'ordre de priorité de celles-ci est arrêté par l'inspecteur d'académie, conformément aux procédures d'affectation en vigueur.

L'objectif de mixité sociale est une considération absente de la politique de sectorisation, d'autant que le collège d'enseignement secondaire comporte jusqu'à la création du collège unique en 1975 trois voies aux profils scolaire et social bien distincts. La carte scolaire est au service d'une orientation qui doit permettre de mener les élèves jusqu'au seuil du second cycle, selon l'observation suivante : « or, on sait que le tiers environ de l'effectif de chaque génération relève d'un enseignement pratique, les deux autres étant considérés comme aptes à l'enseignement général ».4(*)


* 1 Enquêtes de l'Institut national des études démographiques : « Enquête nationale sur l'entrée en sixième et la démocratisation de l'enseignement » Population 1963.

* 2 Circulaire du 3 mai 1963 relative à la carte scolaire du premier cycle.

* 3 Ibid.

* 4 Circulaire du 3 mai 1963 relative à la carte scolaire du premier cycle.