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Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale

4 juillet 2012 : Loi pénitentiaire : de la loi à la réalité de la vie carcérale ( rapport d'information )

III. LES CONDITIONS DE DÉTENTION

A. LA SURVEILLANCE : UN NOUVEL ÉQUILIBRE DIFFICILE À INSTAURER

1. Les fouilles : une mise en oeuvre très problématique

La mise en oeuvre des dispositions relatives aux fouilles représente un sujet de crispation majeur avec les personnels de surveillance.

Le législateur, s'inspirant de la jurisprudence du Conseil d'Etat38(*), a entendu encadrer cette pratique sur le fondement des principes de nécessité d'adaptation au motif poursuivi et de proportionnalité.

Ainsi les fouilles doivent être justifiées par la présomption d'une infraction ou par les risques que le comportement des personnes détenues fait courir à la sécurité des personnes et au maintien du bon ordre dans l'établissement.

D'autre part, leur nature et leur fréquence doivent être strictement adaptées à ces nécessités et à la personnalité des personnes détenues.

Enfin, au regard du principe de proportionnalité, la loi précise que les fouilles intégrales ne sont possibles que si les fouilles par palpation ou l'utilisation des moyens de détection électronique sont insuffisantes. En outre, les investigations corporelles internes sont proscrites, « sauf impératif spécialement motivé », elles ne peuvent être alors réalisées que par un médecin exerçant en dehors de l'établissement pénitentiaire et requis à cet effet par l'autorité judiciaire.

Les articles R. 57-7-79 à R. 57-7-82 du code de procédure pénale issus du décret n° 2010-1634 du 23 décembre 2010, interprètent a minima les prescriptions de la loi pénitentiaire. Ils énoncent la nécessité d'adapter la nature de la fouille et sa fréquence, au profil de la personne détenue mais aussi aux « circonstances de la vie en détention et de la spécificité de l'établissement ». (art. R. 57-7-79).

Sans doute la circulaire d'application du 14 avril 2011 proscrit-elle tout contact physique entre la personne détenue et l'agent au cours de la fouille intégrale. En outre, il n'est plus demandé à la personne détenue de se pencher et de tousser. De plus, toute mesure de fouille doit être mise en oeuvre sur décision motivée du chef d'établissement -qui ne peut déléguer sa signature qu'à son adjoint, à un directeur des services pénitentiaires ou à un membre du corps de commandement placé sous son autorité.

Néanmoins, le décret et la circulaire d'application ont, pour l'essentiel, permis aux établissements de maintenir leurs pratiques antérieures. Comme l'a observé M. Jean-Marie Delarue lors de son audition par votre commission des lois et votre commission pour le contrôle de l'application des lois, il semble que, à la faveur des textes réglementaires, le recours aux fouilles se justifie non seulement au regard de la personnalité des personnes détenues mais aussi de situations considérées comme « risquées par nature ».

Une avancée doit être relevée : aucun exemple de fouille corporelle interne n'a été rapporté depuis l'entrée en vigueur de la loi pénitentiaire. En revanche, les fouilles intégrales demeurent largement pratiquées, malgré les dispositions législatives, à l'occasion des parloirs familles, mais aussi, de manière moins répandue, lorsqu'il s'agit d'une rencontre avec l'avocat. De même, vos co-rapporteurs ont constaté que cette pratique demeurait très répandue lorsque la personne détenue faisait l'objet d'un transfèrement alors même que, dans cette hypothèse, elle est aussi soumise à une fouille de la part du service de sécurité-police ou gendarmerie chargé de l'escorte.

Le maintien quasi-systématique des fouilles intégrales se justifie pour l'administration pénitentiaire par deux motifs :

- il contribue à éviter l'intrusion d'objets dangereux au sein des établissements. Selon les données communiquées par l'administration pénitentiaire, les mesures de fouilles intégrales réalisées sur les personnes détenues ont permis la découverte de plus de 10 000 objets ou substances interdites en détention en 2011 (8 000 en 2010). Près de la moitié de ces objets ont été trouvés lors des fouilles intégrales réalisées à l'issue des parloirs familles. Certains de ces objets -détournés de leur nature pour en faire des armes par destination, par exemple des lames de rasoir ou des morceaux de verre- ne peuvent être détectés par les portiques de masse métalliques utilisés en détention ;

- par ailleurs, le choix d'effectuer les fouilles intégrales sur l'ensemble des personnes détenues à l'issue du parloir, y compris celles ne présentant pas un comportement laissant penser qu'elles ont commis une infraction ou dont le comportement fait courir un risque à la sécurité des personnes et au maintien du bon ordre dans l'établissement, s'explique aussi, selon l'administration pénitentiaire, par la nécessité de protéger les personnes détenues les plus fragiles, soumises à des pressions de la part d'autres personnes détenues aux profils plus dangereux afin qu'elles servent de « mules », selon le jargon en cours dans les prisons.

Saisie par certaines personnes détenues et par l'Observatoire international des prisons du caractère systématique des fouilles, la juridiction administrative a enjoint dans plusieurs décisions l'administration pénitentiaire de cesser ces pratiques. Ainsi, le tribunal administratif de Lyon s'est prononcé en référé en rappelant que « si les nécessités de l'ordre public et les contraintes du service public pénitentiaire peuvent légitimer l'application à un détenu d'un régime de fouilles corporelles intégrales répétées, c'est à la double condition, d'une part, que le recours à ces fouilles intégrales soit justifié, notamment par l'existence de suspicions fondées sur le comportement du détenu, ses agissements antérieurs ou les circonstances de ses contacts avec des tiers et, d'autre part, qu'elles se déroulent dans des conditions et selon des modalités strictement et exclusivement adaptées à ces nécessités et ces contraintes ; qu'il appartient ainsi à l'administration de justifier de la nécessité de ces opérations de fouille et de la proportionnalité des modalités retenues »39(*).

Cependant, ces décisions n'ont qu'une portée individuelle. En outre, la jurisprudence admet que l'établissement pénitentiaire établisse de manière spécifique que sa situation justifie « pour tous les détenus sans distinction, une fouille corporelle intégrale répétée à la sortie de chaque parloir autorisé ». Aussi, les chefs d'établissement se mettent-ils en conformité avec ces arrêts en prenant des notes de service reconduites de manière périodique (tous les trimestres généralement) autorisant les fouilles systématiques sur la base d'objets découverts à l'occasion de fouilles pratiquées à l'issue des parloirs.

Néanmoins, cette position dictée par les circonstances n'est pas satisfaisante. L'administration pénitentiaire l'admet d'ailleurs elle-même et souhaiterait que la loi pénitentiaire puisse être modifiée afin d'autoriser le recours aux fouilles intégrales dès lors que les personnes détenues auraient un contact avec l'extérieur.

Vos co-rapporteurs ne sauraient accepter un tel retour en arrière. Ils sont pleinement conscients des préoccupations touchant à la sécurité de l'établissement et des personnes exprimées par les personnels de surveillance. Ils souhaitent cependant que la volonté du législateur, fidèle d'ailleurs à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg et du Conseil d'Etat, soit respectée : le recours aux fouilles intégrales que la loi n'a naturellement jamais entendu écarter doit répondre aux principes de nécessité et de proportionnalité -elles ne peuvent revêtir le caractère systématique que présentent les pratiques actuelles.

La conciliation des principes de sécurité et de respect de la dignité de la personne passe par le recours aux portiques à ondes millimétriques permettant de visualiser les contenus du corps et de repérer la présence à la fois de substances illicites ou d'objets dangereux sans que la personne détenue ait besoin de se dévêtir. L'administration pénitentiaire pourrait s'engager dans cette voie : un portique de ce type est déjà installé à la maison centrale de Lannemezan. Selon les informations communiquées par la direction de l'administration pénitentiaire, au sein des établissements accueillant les personnes détenues présentant une dangerosité pénitentiaire forte, « il apparaît nécessaire de doter d'au moins deux portiques les établissements dont la capacité d'accueil théorique est supérieure à 800 personnes détenues ». Au total, l'administration pénitentiaire devrait acquérir une soixantaine de portiques soit une charge financière de 9 millions d'euros. Si le coût de cet équipement est élevé, l'investissement est pleinement justifié au regard des enjeux qu'il représente tant vis-à-vis des personnels que des personnes détenues (recommandation n° 11).

Si la mise en place de ces dispositifs techniques représenterait une réelle avancée, elle ne saurait à elle seule régler toutes les difficultés. Comme l'avait observé M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les fouilles continueront de s'imposer sans considération de la personnalité des détenus tant que l'administration pénitentiaire sera impuissante à empêcher les rapports de forces entre co-détenus.

Par ailleurs, il convient de rappeler que malgré les fouilles de nombreux objets pénètrent à l'intérieur des prisons. La focalisation sur les parloirs ne doit pas conduire à occulter à cet égard le phénomène très préoccupant d'objets illicites projetés de l'extérieur dans l'enceinte pénitentiaire. Ainsi au cours du week-end précédant la visite de vos co-rapporteurs au centre pénitentiaire d'Avignon, 110 colis introduits de cette façon avaient pu être retrouvés par les surveillants. Près d'un tiers des prisons, principalement des maisons d'arrêt, sont confrontées fréquemment à cette situation. Les projections portent pour moitié sur des téléphones portables, pour moitié sur des substances addictives (drogues, boissons alcoolisées), beaucoup plus rarement sur des armes même si quelques cas ont été répertoriés.

Il est indispensable de mieux prendre en compte ce risque dans la conception des nouvelles prisons (glacis, filins de protection) et d'apporter les aménagements nécessaires aux structures existantes les plus concernées par le phénomène. L'attention accordée à la lutte contre les projections devrait contribuer à répondre aux inquiétudes, légitimes, des personnels quant à la sécurité des établissements (recommandation n° 12).

2. L'installation de caméras de surveillance (art. 58)

La loi pénitentiaire a prévu l'installation -obligatoire pour les établissements ouverts après l'entrée en vigueur de la loi, facultative pour les autres- de caméras de surveillance dans les espaces collectifs présentant un risque d'atteinte à l'intégrité des personnes.

Selon les informations communiquées par la direction de l'administration pénitentiaire, les caméras placées à l'intérieur des prisons peuvent enregistrer des images dans les lieux suivants à l'exclusion de tout autre :

- zones d'accès et de stationnement des véhicules ;

- zones d'accès piétonnier ;

- cours de promenade ;

- zones de circulation ;

- zones d'activités collectives affectées aux personnes détenues ;

- façades des lieux affectés à l'hébergement des personnes placées sous main de justice ;

- zones périmétriques, dites « chemins de ronde » ;

- zones d'accueil.

Ni les cellules, ni les douches collectives ne peuvent être équipées de caméras.

3. La discipline : l'enjeu décisif du recrutement des assesseurs extérieurs (art. 91)

La loi pénitentiaire, à l'initiative du Sénat sur proposition de votre commission des lois, a profondément modifié le régime disciplinaire en détention en abaissant de 45 à 30 jours la durée maximale de placement en cellule disciplinaire40(*) et en intégrant au moins un membre extérieur dans la composition de la commission de discipline.

La nouvelle rédaction des dispositions réglementaires du code de procédure pénale issue de l'article premier du décret n° 2010-1634 du 23 décembre 2010 présente dans un nouvel ordre les infractions disciplinaires (ainsi les infractions contre les personnes détenues en cinquième position dans le droit antérieur sont remontées au deuxième rang juste après les violences exercées contre un membre du personnel pénitentiaire ou une personne en mission ou en visite dans l'établissement) et les définit de manière plus précise (le premier degré comprend 11 infractions au lieu de 9 précédemment).

La sanction disciplinaire la plus lourde, le placement en cellule disciplinaire, est assouplie à plusieurs titres : la durée se trouve limitée à 20 jours pour les infractions du premier degré de gravité (30 jours en cas de violences contre les personnes), 14 jours pour les fautes du second degré et 7 jours pour celles du troisième degré (art. R. 57-7-47) ; le détenu pourra passer un appel téléphonique par période de sept jours (art. R. 57-7-45).

La procédure disciplinaire présente des garanties renforcées : l'auteur du compte rendu d'incident ne peut plus siéger au sein de la commission de discipline (art. R. 57-7-13 et R. 57-7-14) ; les poursuites disciplinaires ne pourront pas être exercées plus de six mois après la découverte des faits (art. R. 57-7-15) ; le délai de comparution devant la commission de discipline est porté de 3 à 24 heures facilitant une meilleure défense de la personne (la personne détenue étant par ailleurs informée non seulement des faits reprochés comme tel était le cas auparavant mais aussi de leur qualification juridique -art. R. 57-7-16).

Le placement préventif en cellule, dans l'attente de la comparution devant la commission de discipline pourra se faire non seulement en cellule disciplinaire mais aussi en cellule individuelle ordinaire. Le délai du placement préventif commence à courir le lendemain du jour du placement en prévention et expire le deuxième jour suivant à 24 heures. Mme Martine Herzog-Evans a indiqué à vos co-rapporteurs que l'abaissement de la durée du placement en quartier disciplinaire qui, par le passé, était systématiquement privilégié, a conduit l'administration pénitentiaire à utiliser un panel de sanctions plus diversifié que par le passé en particulier le confinement en cellule (art. R. 57-7-38).

· La composition de la commission de discipline

La commission de discipline comprend, outre le chef d'établissement ou son délégataire, président, deux membres assesseurs qui n'ont qu'une voix consultative (art. R. 57-7-6). Le premier est choisi parmi « les membres du premier ou du deuxième grade du corps d'encadrement et d'application du personnel de surveillance de l'établissement ». Le second est choisi parmi des personnes extérieures à l'administration pénitentiaire qui « manifestent un intérêt pour les questions relatives au fonctionnement des établissements pénitentiaires » (art. R. 57-7-8).

Le choix de l'assesseur extérieur fait l'objet d'une procédure d'habilitation préalable par le président du tribunal de grande instance territorialement compétent (art. R. 57-7-8). Le chef d'établissement dresse un tableau de roulement qui désigne pour une période déterminée les assesseurs extérieurs appelés à siéger (art. R. 57-7-8 et R. 57-7-12).

Il importe aujourd'hui que l'administration pénitentiaire puisse disposer d'un vivier suffisant d'assesseurs extérieurs. Plusieurs actions de communication ont été mises en oeuvre en ce sens. Une affiche informant les citoyens de la possibilité de siéger au sein des commissions de discipline ainsi qu'un dépliant présentant le rôle et le fonctionnement de l'instance disciplinaire, la mission des assesseurs extérieurs, les conditions requises et la procédure d'habilitation ont ainsi été réalisés. Ces outils de communication, accessibles et téléchargeables sur le site Internet du ministère de la justice, ont vocation à être installés dans les lieux accessibles au public. En outre, des démarches de communication ont été engagées localement tant par les chefs d'établissement que par les présidents de tribunaux de grande instance. Des contacts ont été pris auprès des préfectures et des municipalités, d'universités et d'associations.

Selon les données communiquées par l'administration pénitentiaire, à la fin du mois de janvier 2012, 868 assesseurs avaient été recrutés tandis que 66 dossiers de candidatures étaient encore à l'étude. 24 établissements n'étaient pas encore pourvus d'assesseurs mais des dossiers de candidatures étaient en cours d'examen pour 14 d'entre eux. A titre d'exemple, il a été indiqué à vos co-rapporteurs, au cours de leur déplacement au centre de détention de Casabianda, qu'aucune candidature n'avait été encore déposée pour cette fonction en Corse.

Comme l'a observé Mme Martine Herzog-Evans lors de ses échanges avec vos co-rapporteurs, le recrutement des assesseurs extérieurs dépend beaucoup du dynamisme des présidents de tribunal de grande instance qui n'attachent pas toujours le même intérêt à cette mission. Elle a regretté que les candidatures d'étudiants aient été trop souvent écartées même si vos co-rapporteurs ont pu constater lors de leur visite que cette pratique n'était pas systématique.

Comme le rappelle M. Jean-Paul Céré, maître de conférences à l'université de Pau, dans une contribution remise à vos co-rapporteurs, les décisions prises en l'absence du membre extérieur sont de nature à encourir la nullité41(*). Cette situation introduit en outre une rupture d'égalité entre les personnes poursuivies.

En tout état de cause, vos co-rapporteurs estiment indispensable que toutes les formations disciplinaires comprennent un assesseur extérieur et que, à cette fin, une politique plus dynamique de recrutement soit menée, quitte à décharger le président du tribunal de grande instance de cette responsabilité.

En outre, dans la mesure où le prononcé d'une sanction disciplinaire se traduit le plus souvent par l'application d'un barème de perte de jours auquel le détenu aurait pu prétendre au titre du crédit de réduction de peine, la procédure semble devoir répondre aux exigences de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme. Or, le rôle dévolu au chef d'établissement (autorité de poursuite, d'enquête, de jugement et d'exécution de la sanction) n'est pas conforme au principe d'impartialité commandé par la Cour de Strasbourg. A minima, vos co-rapporteurs estiment nécessaire de conférer aux assesseurs une voix délibérative (recommandation n° 13).

· La procédure de recours contre une sanction disciplinaire

L'article 91 a prévu que lorsqu'une personne détenue est placée en quartier disciplinaire ou en confinement, elle peut saisir le juge des référés en application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Le Sénat avait, à l'initiative de M. Alain Anziani, introduit une présomption d'urgence (le placement en cellule disciplinaire constituant en lui-même une situation d'urgence susceptible de porter une atteinte grave aux droits fondamentaux du détenu) mais n'avait pas été suivi par l'Assemblée nationale.

Or, à l'expérience, le requérant ne se trouve plus en cellule disciplinaire lorsque le juge est amené à statuer sur sa demande. La Cour européenne des droits de l'homme a condamné la France à trois reprises en 2011 pour violation de l'article 13 de la convention qui impose un recours « effectif en fait comme en droit »42(*). Si des allégations de traitements contraires à l'article 3 de la convention sont en jeu, le requérant doit pouvoir bénéficier d'un « recours suspensif »43(*).

Vos co-rapporteurs souhaitent compléter le code de procédure pénale, dans le sens voulu initialement par le Sénat, afin de présumer la situation d'urgence en cas de recours contre le placement en cellule disciplinaire et d'ouvrir ainsi le bénéfice du référé (recommandation n° 14).


* 38 Conseil d'Etat, 14 novembre 2008, EP Shennawy.

* 39 TA Lyon, M. Jean-Pierre Borys, 8 février 2012.

* 40 Le projet de loi du Gouvernement proposait d'abaisser ce plafond à 40 jours. Le Sénat l'a ramené à 30 jours, durée qui se rapproche des durées retenues par nos voisins européens les plus répressifs.

* 41 Contrairement à ce qu'indique la circulaire du 9 juin 2011 Norjusesk 1140024C qui justifie la légalité d'une décision prise dans ces conditions sur le fondement d'une jurisprudence du Conseil d'Etat qui concerne la constitution ou l'installation d'un organe « consultatif » et sans rapport avec la composition même d'une commission chargée d'un pouvoir de sanction.

* 42 CEDH, 20 janvier 2011, Payet c/France.

* 43 CEDH, 3 novembre 2011, Cocaingn c/France ; CEDH, 10 novembre 2011 Plathey c/France.