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Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme

17 juillet 2012 : Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme ( rapport d'information )

F. OPTIMISER LE FINANCEMENT DE L'INGÉNIERIE TERRITORIALE DÉDIÉE À L'URBANISME

1. Mobiliser une part minimum de la taxe d'aménagement dans un fonds national d'aide à la réalisation des documents d'urbanisme

L'Élaboration d'une véritable politique architecturale et urbaine et sa traduction dans un document d'urbanisme ne peut se faire sans recours à une ingénierie qualifiée ce qui nécessite des moyens financiers. Votre délégation estime qu'en matière d'ingénierie, l'apport d'une aide financière pour aider les communes à élaborer des documents d'urbanisme de qualité est essentiel. C'est pourquoi elle suggère de réfléchir à la création d'un fonds à destination des communes dédié à l'urbanisme, qui pourrait être abondé par un pourcentage du produit de la nouvelle taxe d'aménagement. Ce fonds traduirait aussi une forme de péréquation pour les territoires moins bien pourvus en ingénierie grâce à une solidarité territoriale, en étant accessible à toutes les communes. L'ingénierie bénéficiaire pourrait alors être aussi bien celle du secteur privé, d'agence d'urbanisme, que du secteur public.

La taxe d'aménagement (TA) est aujourd'hui un outil de financement des équipements publics. Applicable depuis le 1er mars 2012, elle s'inspire largement de la taxe locale d'équipement (TLE) en s'en distinguant par l'affectation des recettes. Contrairement à la TLE, destinée au budget général des collectivités territoriales, les recettes de la TA sont affectées au financement des équipements publics.

Surtout, la TA se distingue de la TLE par la possibilité de moduler le taux selon les secteurs de la commune. Ainsi il est possible d'adapter le montant de la recette attendue de la taxe au coût réel des équipements publics à réaliser pour permettre l'opération. Conçue comme une mesure de simplification, la TA a vocation à unifier les nombreuses taxes d'urbanisme existant actuellement. Il est ainsi prévu d'ici à 2015 la disparition des « participations d'urbanisme ».

La TA est calculée en prenant en compte trois données : la surface de construction, la valeur forfaitaire au mètre carré et un taux.

La surface de construction est définie comme la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur supérieure à 1,80 mètre, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, à l'exclusion des vides et trémies. Cette surface comprend donc les parkings réalisés en sous-sol.

Pour 2012, les valeurs forfaitaires sont fixées à 693 euros en province et 785 euros en Île-de-France et sont réévaluées au 1er janvier de chaque année.

Quant au taux, il est fixé à 1 % maximum pour la part régionale, 2,5 % maximum pour la part départementale et 1 % de plein droit pour la part communale, c'est-à-dire si la commune n'a pas pris de délibération avant le 30 novembre 2011 fixant un autre taux. Ce taux peut être porté à 5 % par délibération, et modulé par secteur, et peut même atteindre 20 % par délibération motivée lorsque la réalisation de travaux substantiels de voiries ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire.

L'avantage de la TA est de constituer un outil de financement souple du fait de la modulation et de la sectorisation de son taux. Due au titre du permis d'aménager ou de construire, tacite ou exprès, y compris modificatif, la TA est versée en plusieurs fois (12 et 24 mois suivant la délivrance du permis), son versement intervenant donc indépendamment de l'avancement du projet. Elle n'est pas affectée à la réalisation d'une opération déterminée, contrairement à d'autres outils conventionnels de financement comme la convention de projet urbain partenarial (PUP) ou la concession d'aménagement.

2. Mettre en adéquation la ressource CAUE issue de la taxe d'aménagement avec les besoins des territoires

Face au déficit de moyens constatés pour produire un urbanisme de qualité, votre délégation propose de mobiliser les ressources existantes dans les territoires. Les CAUE disposent aujourd'hui d'une ressource fiscale, payée par tout candidat à la construction, et prélevée par l'échelon départemental avant d'être reversé : la Taxe Départementale des CAUE.

Elle apparaît en 1981 à la faveur de la décentralisation et la réforme de la fiscalité de l'aménagement adoptée dans le cadre de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 n'a pas remis en cause la nature du financement des CAUE, conservant intacte le lien entre l'origine des moyens et les missions du CAUE.

En effet, en vertu de l'article L. 331-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction entrée en vigueur le 1er mars 2012 : « La part départementale de la taxe d'aménagement est instituée par délibération du Conseil général, dans les conditions fixées au huitième alinéa de l'article L. 331-2, en vue de financer, d'une part, la politique de protection des espaces naturels sensibles prévue à l'article L. 142-1 ainsi que les dépenses prévues à l'article L. 142-2 et, d'autre part, les dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement en application des dispositions de l'article 8 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977. La part départementale de la taxe d'aménagement est instituée dans toutes les communes du département (...) »

Par ailleurs, l'article L. 331-17 du même code dispose que « par délibération adoptée avant le 30 novembre, les conseils généraux fixent le taux de la part départementale de la taxe d'aménagement applicable à compter du 1er janvier de l'année suivante. (...) Cette délibération peut également fixer les taux de répartition de la part départementale de la taxe d'aménagement entre la politique de protection des espaces naturels sensibles et les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement. (...). Le taux de la part départementale de la taxe ne peut excéder 2,5 %. (...). La délibération est valable pour une période d'un an. Elle est reconduite de plein droit pour l'année suivante si une nouvelle délibération n'a pas été adoptée dans le délai prévu au premier alinéa ».

Ainsi, le Conseil général a toute liberté dans la limite du plafond fixé par la loi, pour doter durablement et efficacement le territoire départemental, d'une ingénierie d'accompagnement à la hauteur des enjeux locaux de l'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement. Or, les indicateurs actuels montrent une timide valorisation du potentiel de ressource offert par la loi puisqu'on estime, selon les données transmises par la fédération des CAUE, que les taux votés s'établissent en moyenne à 1,8 % pour un plafond de 2,5 %. Votre délégation estime que cela rend donc possible une hausse significative des ressources pour les CAUE, opérable selon les départements.

Recommandation 10 : Financer l'ingénierie territoriale en captant une part du produit de la taxe d'aménagement dans un fonds national d'aide à l'ingénierie dédié à l'urbanisme, permettant la péréquation.

Recommandation 11 : Mettre en adéquation la ressource des Conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement issue de la taxe d'aménagement avec les besoins des territoires en augmentant le potentiel de ressource dans les limites du plafond légal.

3. La mobilisation possible de fonds communautaires pour les projets d'urbanisme

Le 6 octobre 2011, la Commission européenne a présenté ses projets de règlements relatifs à la programmation 2014-2020 des fonds structurels européens. Certes, si l'Union européenne (UE) ne possède pas stricto sensu de compétences en matière d'urbanisme, un grand nombre d'intervention des fonds structurels, en particulier le Fonds européen de Développement régional (FEDER), ont par le passé concouru très directement à des projets de développement urbain durable, que ce soit en matière de transport public, de soutien au développement économique, de lutte contre les changements climatiques (promotion des énergies renouvelables, efficacité énergétique...).

La conjoncture économique et les défis planétaires, notamment climatiques, auxquels est confrontée l'UE, ont conduit la Commission européenne à axer ses propositions sur un nombre resserré de priorités et un mode de gouvernance renouvelé, en confiant davantage de responsabilités au niveau local. La stratégie Europe 2020, adopté par les Chefs d'État et de Gouvernement en mars 2010, a ainsi assigné trois objectifs aux politiques publiques européennes : une croissance intelligente, une croissance durable et une croissance inclusive.

En l'état actuel des négociations, les programmes de mise en oeuvre des fonds structurels en France métropolitaine devraient concentrer 80 % des financements sur trois priorités : l'innovation et la recherche développement ; les petites et moyennes entreprises ; une économie à faible émission de CO2.

Parallèlement, la Commission propose de consacrer 5 % de l'enveloppe nationale des fonds structurels aux questions urbaines, dans le cadre d'investissements territoriaux intégrés (ITI) mobilisant le FEDER et le Fond social européen (FSE). D'ores et déjà, 61 sites en France bénéficient d'un soutien communautaire pour des Programmes urbain intégrés (PUI), essentiellement en direction de quartiers bénéficiant d'un Contrat urbain de Cohésion sociale (CUCS). Les interventions du FEDER dans ce cadre n'offrent toutefois qu'un soutien très limité aux projets d'infrastructures, les opérations bénéficiant d'un financement de l'ANRU, étant même bien souvent exclues des mesures. Beaucoup des subventions européennes dont bénéficient les territoires urbains rentrent donc dans le cadre des programmes régionaux et de leurs mesures thématiques (développement économique, protection de l'environnement, services à la population etc.).

La Commission souhaitant généraliser ces dispositifs « territoriaux », la qualité de l'approche stratégique, qui pose le problème récurent de l'ingénierie territoriale, constituera sans nul doute un élément déterminant, pour s'insérer dans la future programmation. Par ailleurs, l'existence de démarches territoriales préalables, tels les plans climats territoriaux ou les agendas 21, constituera un élément conditionnant l'adoption et l'évaluation des programmes.

Dans ce contexte, le fléchage thématique proposé pour les interventions du FEDER montre clairement la voie dans laquelle devront s'engager les collectivités territoriales à l'avenir pour mobiliser des crédits européens. La question des transports publics, la réhabilitation des friches urbaines et industrielles, les infrastructures liées à l'aménagement du territoire, y compris numérique, n'apparaissent plus clairement dans les priorités de la future politique de cohésion. En revanche, le thème du changement climatique présente des opportunités de soutien pour des projets locaux en lien direct avec les politiques publiques en matière d'urbanisme : la Commission européenne propose ainsi d'y consacrer au moins 20 % de l'enveloppe nationale des fonds structurels, pour les États tels que la France.

L'efficacité énergétique dans les bâtiments publics et les logements85(*), en particulier a constitué un nouveau champ d'intervention pour les fonds structurels depuis quelques années. Partant de ce constat, la présidence française de l'UE, au deuxième semestre de l'année 2008, était déjà parvenue à un accord au sein du Conseil afin de rendre éligibles au FEDER les investissements liés à l'efficacité énergétique et aux énergies renouvelables dans les logements, dans un objectif de cohésion sociale.

Ce dispositif est venu compléter les mesures des Programmes régionaux du FEDER déjà éligibles en matière d'énergie. Ces dernières visaient, en matière de bâtiment et de logement social, essentiellement les audits énergétiques et les investissements liés aux réseaux de chaleur, de transport d'énergie, de raccordement, relatifs à l'unité de production et ce jusqu'à l'entrée de l'immeuble. Désormais, les travaux à l'intérieur même de l'immeuble et des logements peuvent être cofinancés à l'aide du FEDER.

Ces dépenses, néanmoins, ont été plafonnées à 4 % de l'enveloppe FEDER pour la France, soit 230 millions d'euros pour l'Objectif Compétitivité régionale et Emploi et 91 millions d'euros pour l'Objectif Convergence. Compte tenu du montant limité de cette enveloppe, les projets sélectionnés doivent obligatoirement répondre à un certain nombre de priorités en matière de cohésion sociale et de performance énergétique. Par ailleurs, les projets doivent prioritairement s'inscrire dans le cadre de stratégies régionales d'utilisation du FEDER, visant l'exemplarité et l'effet d'entraînement et élaborées en concertation avec les acteurs du logement social. Un nombre significatif de logements devra être concerné, les bailleurs sociaux étant les principaux bénéficiaires de ces dispositifs.

Concrètement, les travaux visés sont : l'isolation thermique des toitures, des murs, des vitres, les travaux d'installation de régulation et de remplacement des systèmes de chauffage et d'installation d'eau chaude, les travaux d'installation de chauffage ou de production d'eau chaude utilisant une source d'énergie renouvelable.

Ce type de mesures devrait être consolidé dans le cadre de la programmation 2014-2020.

Enfin, au niveau communautaire, il est prévu à partir du 1er janvier 2013, une mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre (GES) dans le cadre du système d'échange au sein de l'Union européenne. Les industries grandes consommatrices d'énergie seront donc tenues d'acheter une part de leurs quotas aux enchères, ce qui générera des revenus. Votre délégation suggère qu'une partie du produit de ces enchères, qui seront reversés aux États membres, puisse constituer une source de financement de l'ingénierie en matière d'urbanisme et d'environnement.

Recommandation 12 : Financer l'ingénierie territoriale en mobilisant les fonds structurels européens d'une part, et en fléchant une partie du produit des enchères du système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre d'autre part.


* 85 Le secteur du bâtiment est responsable d'environ 40 % de la consommation énergétique finale de l'UE et de 36 % des émissions de CO2. Les bâtiments résidentiels représentent près de deux tiers de cette consommation énergétique et des émissions qui en découlent.