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Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme

17 juillet 2012 : Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme ( rapport d'information )

E. DOTER LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES « RESSOURCES HUMAINES » NÉCESSAIRES EN MATIÈRE D'URBANISME

En matière d'urbanisme, au-delà de la question des compétences institutionnelles (relative à la gouvernance de la politique de l'urbanisme), se pose la question des compétences professionnelles. Votre délégation regrette que l'ingénierie de « matière grise » ne soit pas toujours jugée prioritaire dans les territoires, alors qu'il conviendrait pourtant de renforcer l'ingénierie humaine locale en encourageant la formation d'un personnel qualifié au service des collectivités territoriales.

1. Attirer le personnel qualifié de l'État dans les collectivités territoriales et optimiser les compétences
a) Les collectivités : un nouvel eldorado pour les ingénieurs de l'État

Directement touchée par la RGPP, par la réforme de l'administration territoriale et par le recul de l'État sur les grandes missions d'ingénierie publique dans les services déconcentrés (suppression de l'ingénierie concurrentielle), la fonction publique territoriale ouvre des horizons aux ingénieurs de la fonction publique de l'État78(*).

Les organisations syndicales critiquent un « État qui préfère aujourd'hui confier les tâches des ingénieurs au secteur privé plutôt que de recruter79(*) ». Elles regrettent « la dévalorisation des postes scientifiques dans les parcours professionnels, les mobilités bloquées, la vision managériale prenant aujourd'hui le pas sur la culture technique des ingénieurs et le regret d'être beaucoup moins associées à la conception des politiques publiques ».

« La gestion budgétaire semble être la seule ambition de l'administration » s'inquiète le SNITPECT-FO. « Elle conduit l'administration à fusionner à toute allure les corps des ingénieurs, n'hésitant pas à regrouper des compétences hétéroclites ». Les syndicats s'inquiètent de la fusion des corps d'ingénieurs, car après la naissance en 2009 du corps des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts (IPEF), les ministères de l'écologie et de l'agriculture, principaux employeurs des ingénieurs de l'État, préparent actuellement la création d'un nouveau grand corps plus interministériel.

Face à ce climat de défiance, on observe une dynamique très récente de flux d'ingénieurs de l'État partant vers le privé (par exemple dans des bureaux d'études ou des sociétés d'autoroutes) et vers la fonction publique territoriale.

Votre délégation estime indispensable pour les collectivités de capter ces ressources humaines afin de maintenir une expertise et une capacité d'action de haut niveau. Le recul récent de l'État dans les territoires a laissé une place vide que les collectivités et leurs ingénieurs doivent aujourd'hui occuper. L'objectif est donc de tirer l'ingénierie publique territoriale vers le haut. Pour cela, il faut, d'une part, une certaine comparabilité en termes de salaire avec les ingénieurs de l'État, et, d'autre part, un statut en adéquation avec ce qui existe dans la filière administrative.

b) Mettre en place les conditions d'un transfert de personnels

Dans la mesure où, historiquement, il n'y a pas eu de transferts de services et de personnels des anciennes DDE accompagnant le transfert des compétences d'urbanisme de l'État vers les collectivités territoriales, mais le recours à la formule de la mise à disposition, la question des ressources humaines nécessaires à l'exercice des compétences d'ingénierie est rendue plus complexe.

La loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a créé un droit à la mobilité pour les fonctionnaires entre les trois fonctions publiques, en levant les obstacles statutaires et financiers. Ce texte vise à offrir des garanties concrètes aux fonctionnaires qui souhaitent évoluer dans leur vie professionnelle, avec le droit au départ en mobilité, la possibilité d'être intégré directement dans un autre corps ou cadre d'emploi, le droit à intégration après cinq ans de détachement ou encore la reconnaissance des avantages de carrière acquis lors d'une mobilité.

Votre délégation estime que les collectivités territoriales doivent profiter de ces nouvelles dispositions pour attirer et accueillir en leur sein des ingénieurs de l'État, dont les profils techniques sont de grande valeur, afin de profiter de leur expertise.

Comme l'indique Jean-Louis Helary, directeur du CERTU, « on peut regretter que la filière technique territoriale fasse l'objet d'une certaine forme de défiance de la part des élus locaux. Plusieurs raisons à cette situation : la relative rigidité des techniciens locaux pour répondre aux problèmes complexes qui leur sont posés, le manque relatif de rotation leur permettant d'enrichir leur expérience professionnelle, et la nécessaire amélioration de la formation initiale et continue pour faire face aux nouveaux impératifs liés au développement durable ».

Le droit des sols étant local, il convient aujourd'hui qu'il soit géré au niveau de l'intercommunalité. Votre délégation estime qu'il appartient donc à l'État de transférer ces personnels avec les moyens correspondants dans les territoires. En clair, il faut organiser une véritable décentralisation de l'instruction. La solution pourrait passer par une mise à disposition des personnels de l'État qui, jusqu'à présent, s'occupaient de sa gestion (instruction des permis, certificats de conformité etc.) sur la base d'un conventionnement entre les collectivités territoriales et celui-ci, qui prévoirait le financement nécessaire.

2. La notion d'ingénierie en matière d'urbanisme doit être mieux définie et les métiers qu'elle recouvre mieux identifiés

Si les collectivités territoriales veulent développer une ingénierie alternative dans les territoires, elles devront anticiper les évolutions de métiers, en disposant d'un référentiel métier adapté aux nouveaux enjeux et en étant en mesure de recruter les urbanistes diplômés des filières universitaires. En clair, l'urbanisme opérationnel doit aussi être envisagé du coté de la profession, étant étendu que celle-ci doit être en mesure de s'organiser au mieux pour répondre aux exigences des collectivités territoriales.

a) Reconnaître les compétences spécifiques des urbanistes à leur juste valeur

Loin de se réduire à un aspect réglementaire, le travail de l'urbaniste vise à définir et mettre en forme le projet territorial des collectivités locales. Son rôle est d'anticiper les dynamiques d'urbanisation en apportant aux élus locaux une aide à la décision politique leur permettant d'arbitrer sur les localisations les plus cohérentes (activité, emploi, logement, réseaux de transport) pour la gestion optimale des mobilités, de mener une action foncière adéquate, et de conduire des projets de renouvellement urbain.

Malheureusement, dans ce domaine, notre pays accuse un retard important. M. Louis Canizarès, président de l'OPQU80(*), regrette ainsi que « la profession d'urbaniste ne soit pas réglementée en France ». Il souligne les faiblesses de la réglementation de cette profession en reconnaissant « qu'aujourd'hui on ne sait pas qui est urbaniste ou non, étant donné qu'il n'existe aucune formation obligatoire et qu'aucune disposition ne réglemente l'installation en tant qu'urbaniste ».

Selon lui, cela tient en grande partie au fait que « le champ de l'urbanisme est extrêmement vaste, allant de la planification à la fabrication de l'espace urbain ». Le métier d'urbaniste peut aujourd'hui être exercé dans le secteur public (directement employé par les collectivités), dans le secteur parapublic (agences d'urbanisme), ou encore dans le secteur privé (cabinets répondant à des appels d'offre). M. Louis Canizarès indique ainsi : « c'est un fait, notre profession est très diversifiée que ce soit en termes de diplôme ou en termes de pratique professionnelle ». Les urbanistes sont également amenés à interagir avec d'autres corps de métiers : architectes, ingénieurs, paysagistes, géomètres-experts, promoteurs immobiliers, etc.

Les missions de l'urbaniste doivent donc être bien identifiées au sein des collectivités territoriales et leurs compétences spécifiques81(*) reconnues à leur juste valeur, car les 20 000 urbanistes de France sont devenus des acteurs essentiels dans la définition des stratégies territoriales et des politiques publiques locales.

Votre délégation estime donc nécessaire de réglementer cette profession. Les enjeux d'urbanisme sont devenus considérables, notamment avec la promotion des préoccupations relatives à l'environnement, et pourtant « l'urbaniste n'est pas le chef d'orchestre qu'il devrait être » comme le relève M. Louis Canizarès. Ce dernier précise que « l'OPQU s'est prononcé à plusieurs reprises, et notamment auprès du ministère de la fonction publique, pour la réintroduction au sein de la fonction publique territoriale d'un statut d'urbaniste82(*), à distinguer de la filière « ingénieur » et de la filière « administrative ». Un tel cadre d'emploi, articulé avec les critères de la qualification d'urbaniste aurait le mérite de mieux armer les collectivités territoriales dans ce domaine et de donner de la lisibilité à cette discipline ».

C'est pourquoi votre délégation recommande d'abord de donner un statut légal à cette profession, par la reconnaissance du métier d'urbaniste.

b) Harmoniser la formation des urbanistes

Votre délégation recommande aussi une harmonisation de la formation pour l'accès à cette profession. En l'espèce, comme le suggère l'OPQU « il conviendrait de formaliser et de codifier les formations en s'appuyant sur des contenus harmonisés ». Son président ajoute : « la réglementation de la profession d'urbaniste permettra de clarifier ces questions et d'identifier sans ambiguïté missions et compétences de l'urbaniste, dans le but de donner des garanties à la maîtrise d'ouvrage, quelle qu'elle soit ».

Cela est en effet indispensable si l'on souhaite efficacement répondre aux besoins des collectivités territoriales en matière d'ingénierie, car il faut éviter les situations dans lesquelles « des personnes dont la formation ne serait pas au niveau puissent se présenter devant les élus et réaliser un travail inadapté ». Il convient évidemment de souligner que le problème se pose surtout pour les petites communes ou intercommunalités ainsi que les communes rurales, qui, en règle générale, ont besoin de « ressources extérieures », à la différence des grandes villes ou intercommunalités qui disposent de leurs propres outils d'ingénierie, c'est-à-dire des moyens humains et techniques suffisants.

À cet égard, l'ADF regrette « parfois l'absence de formation adéquate des cabinets privés qui dispensent des conseils juridiques aux collectivités dans l'élaboration des documents d'urbanisme » et souligne « l'importance de la formation des urbanistes car les situations peuvent vite dériver vers le contentieux ».

La formation des urbanistes en France

La France a la particularité de disposer d'instituts d'urbanisme rattachés au système universitaire d'où sortent chaque année un millier de diplômés : ils sont principalement issus de 12 instituts d'urbanisme, délivrant des masters et des doctorats d'urbanisme. ²Il s'agit des instituts d'urbanisme de Paris, Aix-Marseille, Lille, Lyon, Grenoble, Bordeaux, Rennes, Brest, Reims, de l'université Paris Sorbonne et de l'université Marne-la-Vallée (l'Institut français d'urbanisme), ainsi que celui du cycle d'urbanisme de Sciences Po Paris. Les diplômes de 3ème cycle (DESS, Master, DEA) et de doctorat délivrés par ces instituts constituent ainsi depuis une vingtaine d'année la meilleure qualification possible pour ceux qui souhaitent exercer la profession d'urbaniste.

Au-delà de ces instituts universitaires, de nombreuses formations diplômantes de niveau Master permettent également de délivrer une qualification professionnelle en adéquation avec les métiers de l'urbanisme.

On peut, au total, estimer que 1 200 personnes issues de formations en urbanisme entrent chaque année sur le marché de l'emploi. Les diplômés en urbanisme de l'enseignement supérieur peuvent donc constituer le principal vecteur d'organisation de la profession.

Le secteur public local constitue aujourd'hui un tiers des débouchés professionnels des urbanistes diplômés. Il représente le plus gros employeur d'urbanistes avec plus de 6 000 personnes, selon les chiffres du répertoire des métiers du CNFPT.

Votre délégation estime qu'il conviendrait, par exemple, de donner plus de visibilité aux instituts d'urbanisme en en faisant des lieux privilégiés et incontournables pour la formation permanente des urbanistes. La formation continue des urbanistes doit passer par ces structures, comme le suggère le rapport83(*) de MM. Jean Frébault et Bernard Pouyet de 2006. Certains de ces instituts, tels ceux de Paris (IUP)84(*), de Marne-la-Vallée et de Grenoble, forment plus de 100 diplômés de Master par an.

Les urbanistes diplômés des instituts d'urbanisme universitaires et exerçant dans les territoires sont positionnés sur la quasi-totalité des domaines de compétences définis par l'OPQU dans son référentiel métier, conformément aux prérogatives des collectivités locales dans le domaine de l'urbanisme et de l'aménagement local. Ces professionnels apportent leur vision transversale de la ville et des espaces urbains à travers l'analyse territoriale et la prospective, le management des projets et leur animation en lien avec la population (concertations, enquêtes publiques). Ils sont également en mesure de mettre en oeuvre ces projets (conception, production d'opération) et de les encadrer sur le plan réglementaire.

Dans un contexte de transversalité des politiques publiques (habitat, transport, activités économiques) et de cohérence territoriale de l'urbanisme, le défi est donc bien de disposer de professionnels non seulement capables d'appliquer les normes techniques mais aussi de faire vivre des projets en dispensant une expertise qualifiée et une ingénierie adaptée aux enjeux.

Dans cette perceptive, votre délégation suggère de réfléchir à l'opportunité de créer une obligation, pour les communes compétentes en matière d'urbanisme, de justifier, dans le cadre de la procédure d'élaboration des PLU, avoir fait appel à une équipe pluridisciplinaire attestant de compétences élargies. Ces préconisations ne font sens que si, en aval, il existe une obligation de recourir à un urbaniste professionnel pour réaliser un projet d'aménagement, à laquelle votre délégation recommande également de réfléchir.

Recommandation 8 : Poursuivre la décentralisation de l'instruction des autorisations d'urbanisme en encourageant la mise à disposition des personnels de l'État auprès des collectivités territoriales sur la base d'un conventionnement prévoyant des financements partagés entre l'État et les collectivités.

Recommandation 9 : Réglementer le métier d'urbaniste en donnant un statut légal à cette profession et en harmonisant la formation pour l'accès à celle-ci.


* 78 On compte 17 500 ingénieurs dans la fonction publique d'État.

* 79 Contribution écrite du Syndicat national des ingénieurs des travaux publics de l'État et des collectivités territoriales, affilié à Force Ouvrière (SNITPECT-FO).

* 80 L'objectif de cette association loi 1901, créée le 3 avril 1998, est la qualification des professionnels des urbanistes et la promotion de celle-ci.

* 81 Analyse et prospective territoriale, conduite, pilotage et animation des projets urbains et territoriaux, gestion urbaine du droit des sols, production d'opérations etc.

* 82 Cette situation a existé par le passé : afin d'armer les collectivités locales à la suite de la décentralisation de 1982-83, il avait été créé un cadre d'emploi d'urbaniste territorial doté de trois niveaux : directeur d'études, chargé d'études, assistant d'études en urbanisme (circulaire du 16 mars 1984, dite « circulaire Giuily »).

* 83 « Renforcer les formations à l'urbanisme et à l'aménagement », rapport commandé par le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche et du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

* 84 Fondé en 1919 et rattaché à l'université Paris 12 depuis 1972, l'Institut d'urbanisme de Paris peut revendiquer plus de 3 000 urbanistes en activité professionnelle.