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Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme

17 juillet 2012 : Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme ( rapport d'information )

D. L'ECHELLE RÉGIONALE OU INTERRÉGIONALE POUR DÉCLINER LES GRANDES STRATÉGIES DE L'ÉTAT EN MATIÈRE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE DÉVELOPPEMENT DURABLE

1. Consolider le rôle du CERTU comme instance d'appui aux collectivités en matière d'ingénierie

L'État bénéficie actuellement d'un réseau scientifique et technique (RST), composé de 37 organismes d'études, de contrôle, d'expertise, de recherche et d'enseignement. Le RST est rattaché au ministère de l'écologie et repose sur environ 15 000 personnes dont près de 2 000 chercheurs. Ce réseau a pour mission de produire les connaissances scientifiques et techniques nécessaires à l'action publique en intervenant dans un grand nombre de domaines : transports, urbanisme, aménagement, environnement, prévention des risques et phénomènes météorologiques.

Dans le domaine de la voirie par exemple, c'est l'Institut de la route, des rues et des infrastructures pour la mobilité (IDDRIM)69(*), né du retrait de l'État de la gestion de la majeure partie du réseau routier national, transférée aux conseils généraux par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, qui a désormais pour mission principale d'édifier les règles de l'art et les normes de construction routière. Composé de toutes les parties prenantes, publiques et privées, concernées par les projets d'infrastructures, l'IDDRIM présente l'avantage, d'une part, d'une gouvernance partenariale et, d'autre part, d'une ouverture du réseau scientifique et technique de l'État aux collectivités territoriales.

Comme le relève Marc Tassone, son directeur général, « l'IDDRIM a essentiellement un rôle d'établissement et de diffusion de référentiels sur le terrain. Ainsi, l'IDDRIM n'est pas engagé dans l'opérationnel et ne répond pas à des appels d'offre. Il fournit un service gratuit aux collectivités à travers la constitution de guides méthodologiques70(*) ».

Votre délégation estime que cette méthode mérite d'être encouragée car elle permet aux collectivités de bénéficier de l'expérience et de l'expertise de l'ingénierie publique de l'État. C'est pourquoi, elle préconise de renforcer le rôle du Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU) par ailleurs membre du RST.

Le CERTU a été créé par le décret n° 94-134 du 9 février 1994. Il est chargé de conduire des études dans le domaine des réseaux urbains, des transports, de l'urbanisme et des constructions publiques, pour le compte de l'État ou au bénéfice des collectivités locales, établissements publics ou entreprises chargés de missions de service public ou des professions en cause.

Il contribue, par ses activités de statistiques, d'enquêtes, d'études, d'expertises, d'expérimentation et d'innovation technologique, de production de logiciels, de publication d'ouvrages techniques et méthodologiques, de formation et d'information, au progrès des connaissances et des savoir-faire et à leur diffusion. Il participe également au développement des échanges d'expériences et à la promotion des techniques françaises à l'étranger. Dans son champ d'activités, il contribue à l'élaboration de la normalisation et de la réglementation technique ainsi qu'à la mise en oeuvre des autres actions de l'État.

Le comité d'orientation (CODOR) du CERTU rassemble les acteurs de l'aménagement urbain, également contributeurs aux travaux du Grenelle de l'environnement. Il réunit services de l'État, associations de collectivités territoriales, associations d'usagers, fédérations professionnelles et représentants du personnel. Présidé depuis 2007 par un élu local, le CODOR oriente le travail du CERTU par ses recommandations.

Auditionné par votre délégation, le directeur du CERTU, M. Jean-Louis Helary, relève ainsi que « le CERTU assure actuellement une mission de production de documents techniques, d'organisation de rencontres d'échanges et de formation initiale ou continue71(*), mais n'assure aucune mission de prestation de service. Il ne s'agit pas d'un bureau d'études, mais d'un centre de ressources sur les techniques urbaines ».

Il ajoute qu' « en mettant à disposition du public plusieurs centaines de documents par an, le CERTU participe à la mutualisation et à la diffusion de bonnes pratiques auprès des collectivités territoriales ».

Le CERTU devrait donc se voir reconnaitre une mission élargie d'élaboration des informations techniques72(*) et d'appui aux collectivités territoriales. Cet appui peut revêtir deux formes distinctes : soit la mise à disposition collective d'informations, soit une assistance technique personnalisée et individuelle. Dans le premier cas, les informations peuvent être diffusées par des moyens traditionnels (édition de documents techniques accessibles à des publics techniquement plus ou moins avertis), plus modernes (sites internet ou collaboratifs), de la formation (initiale ou continue), l'organisation de séminaires et de colloques, la rédaction d'articles de presse, l'animation de réseaux métiers réunissant soit des techniciens soit des élus. Dans le deuxième cas, l'apport d'un conseil individuel, limité et gratuit constituerait une sorte d'accompagnement technique.

Recommandation 6 : Renforcer le rôle du Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques comme instance qui décline au niveau territorial les grandes stratégies de planification et d'aménagement de l'État, en assurant une mission d'établissement des référentiels et des guides méthodologiques auprès des collectivités territoriales.

2. Mettre en réseau, à l'échelle régionale ou interrégionale, l'ensemble des acteurs de l'ingénierie territoriale afin de décliner les grandes stratégies de l'État en matière d'urbanisme et d'environnement

L'accompagnement technique des collectivités dans le domaine de l'urbanisme, de l'aménagement et de l'environnement, désormais indissociablement liés, nécessite une déclinaison au niveau régional ou interrégional.

Cette déclinaison territoriale des grandes stratégies nationales est importante, notamment dans le cadre de la mise en oeuvre des différents schémas institués ou impactés par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010, précisément conçus sur une base régionale. Ainsi en est-il du Schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) ; du Schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables (SRRRER) ; du Schéma régional de cohérence écologique (SRCE) ; du Schéma de cohérence territoriale (SCOT) ; ou encore du Schéma d'aménagement régional (SAR).

Dans le cas des nouvelles contraintes écologiques, par exemple, la loi Grenelle II a institué des « trames vertes et bleues » avec pour objectif « d'enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques (...) », selon les dispositions de l'article L. 371-1 du code de l'environnement. Cette stratégie nationale73(*) a bien été déclinée au niveau régional à travers des documents régionaux : les Schémas régionaux de cohérence écologique.

L'article L. 110 du code de l'urbanisme illustre d'ailleurs parfaitement le rôle des collectivités territoriales dans la déclinaison des priorités nationales74(*) : « le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences (...). Les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. Leur action en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement ».

A l'échelle des territoires, l'enjeu est donc bien celui de la cohérence et de la qualité des politiques publiques depuis le niveau national jusqu'à celui de la commune par l'articulation du contexte local avec les grands enjeux du développement durable

Votre délégation suggère donc de mettre en réseau l'ensemble des opérateurs disposant d'une expertise dans le domaine large de l'urbanisme au sein d'instance stratégique pilotée au niveau régional ou interrégional. Pour cela, elle recommande de partir de l'existant, en particulier dans le domaine relevant du développement durable où la diffusion des savoirs et savoir-faire locaux est actuellement prise en charge par des organismes techniques comme l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)75(*), les Centres d'études techniques de l'équipement (CETE)76(*), ou encore le Service technique du ministère de l'écologie (SETRA)77(*). Ces différents organismes seraient ainsi mis en réseau avec différents acteurs dont l'appui technique aux collectivités territoriales sur le terrain est aujourd'hui indispensable : la Délégation interministérielle à l'Aménagement du Territoire et à l'Attractivité Régionale (DATAR), l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), ou encore les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL).

Ces instances d'expertise et de dialogue pourraient être envisagées sous la forme de « grandes délégations régionales », constituant une porte d'entrée territoriale pour les acteurs locaux de l'urbanisme, de l'aménagement, du logement et du développement durable. Elles contribueraient ainsi largement, sous l'autorité du préfet de région chargé de fédérer cette ingénierie disponible par grands ensembles régionaux, à la conception et à la mise en oeuvre des politiques publiques conduites au niveau national par le ministère de l'écologie notamment. Les domaines d'activités de ces délégations seraient très larges (gestion des risques, environnement, habitat, transport et déplacement, villes et territoires, sécurité routière, exploitation de la route, infrastructures, ouvrages d'art, géotechnique, terrassement, chaussées, bâtiment, etc.) couvrant ainsi l'ensemble des problématiques que doivent aujourd'hui prendre en compte les documents d'urbanisme.

Recommandation 7 : Mettre en réseau, à l'échelle régionale ou interrégionale, l'ensemble des acteurs de l'ingénierie pour assurer une déclinaison territoriale des grandes stratégies de l'État en matière d'urbanisme et d'environnement.


* 69 L'IDDRIM est issu de la signature en 2007 d'une convention d'engagement volontaire entre plusieurs acteurs de la construction routière et le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

* 70 Exemple de mémento à destination des élus pour une aide à la réalisation des projets (aménagement, voirie, espaces publics...) « Le maire et l'ingénierie », novembre 2011.

* 71 Formation en partenariat avec le CNFPT, notamment dans le cadre des « rencontres scientifiques et techniques territoriales » (RSTT).

* 72 Il s'agit concrètement d'établir des référentiels en faisant « vivre » les normes en fonction des besoins réels, c'est-à-dire en prenant en compte les retours d'expérience des élus locaux et en diffusant les bonnes pratiques entre collectivités territoriales à travers un réseau fonctionnel.

* 73 Document cadre national intitulé « orientations nationale pour la préservation er la remise en bon état des continuités écologiques »

* 74 Les objectifs assignés aux collectivités dans le cadre de l'article L. 110 du code de l'urbanisme : « aménager le cadre de vie ; assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources ; gérer le sol de façon économe ; réduire les émissions de gaz à effet de serre, réduire les consommations d'énergie, économiser les ressources fossiles ; assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques ; promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; rationaliser la demande de déplacements ».

* 75L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie est un établissement public à caractère industriel et commercial, placé sous la tutelle conjointe des ministères en charge de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, de l'enseignement supérieur et de la recherche et de l'économie, des finances et de l'industrie. Elle participe à la mise en oeuvre des politiques publiques dans les domaines de l'environnement, de l'énergie et du développement durable en mettant à disposition des entreprises, des collectivités locales, des pouvoirs publics et du grand public, ses capacités d'expertise et de conseil.

* 76 Les CETE sont des services déconcentrés apportant des prestations d'ingénierie dans les différents domaines du ministère de l'écologie. Actuellement, les CETE sont positionnés dans les grandes régions sur huit lieux d'implantation : CETE de l'Est, CETE de Lyon, CETE Méditerranée, CETE Nord-Picardie, CETE Normandie-Centre, CETE de l'Ouest, CETE du Sud-Ouest et DREIF (direction régionale de l'équipement d'Île-de-France).

* 77 Service technique du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, le SETRA intervient dans le domaine de la route, des ouvrages d'art et des transports.