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Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme

17 juillet 2012 : Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme ( rapport d'information )

C. UN RECOURS COMPLÉMENTAIRE À DES OUTILS D'INGÉNIERIE PERFORMANTS ET MUTUALISÉS AU NIVEAU DÉPARTEMENTAL

1. L'intervention des conseils généraux

De nombreux départements ont déjà en place des politiques d'ingénierie en interne. C'est le cas, par exemple, du Bas-Rhin, qui consacre environ 125 ETP à l'ingénierie pour le compte de tiers dans des domaines très divers incluant l'urbanisme60(*). En l'espèce, certaines prestations sont gratuites et d'autres, comme l'instruction des permis de construire, sont payantes.

L'intervention du département rend toutefois plus complexe la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités publiques. Actuellement, l'urbanisme relève en effet de la commune (ou de l'intercommunalité) et de l'État. L'instruction des actes d'urbanisme est par nature une attribution de proximité et créer une « couche » supplémentaire ne serait pas économiquement optimal. C'est un cas, assez rare, où la logique des « blocs de compétences » a été respectée. C'est pourquoi, selon votre délégation, il convient de la préserver. Pour autant, dans certains territoires, l'utilisation d'outils d'ingénierie peut être rendue nécessaire compte tenu des spécificités locales, notamment de l'absence de ressource d'ingénierie.

L'action des conseils généraux peut donc consister dans la mobilisation des organismes « satellites » qu'ils soutiennent financièrement (CAUE, agences d'urbanisme), voire auprès d'organismes dédiés, dépendant plus étroitement des départements (SEM, SPL).

a) Les conseils en architecture, urbanisme et environnement (CAUE)

Le conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement est un organisme départemental créé à l'initiative du conseil général et des services de l'État dans le cadre de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture. Investi d'une mission de service public, le CAUE est présidé par un élu local61(*). Les collectivités territoriales, l'État, les professionnels de la construction sont tous représentés au conseil d'administration des CAUE.

Le CAUE a pour objet la promotion de la qualité architecturale, urbaine et paysagère, avec pour missions : l'information et la sensibilisation du public dans le domaine de l'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement ; la formation des maîtres d'ouvrage et des professionnels ; l'information et le conseil aux particuliers qui désirent construire ou rénover, afin d'assurer la qualité architecturale des constructions et leur bonne insertion dans le site environnant ; le conseil aux collectivités locales sur leurs projets d'urbanisme, d'architecture ou d'environnement.

Le CAUE intervient donc en direction de nombreux acteurs (les collectivités territoriales, les services de l'État, les professionnels du cadre de vie, du développement, etc.) et son champ d'intervention va de l'amont des projets jusqu'à l'aval de ceux-ci.

Le budget du CAUE provient : des recettes issues de la taxe d'aménagement, « instituée par délibération du conseil général (...) en vue de financer, d'une part, la politique de protection des espaces naturels sensibles (...) et d'autre part, les dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement », selon les termes de la loi de finances rectificatives pour 2010 ; de subventions de la région, du département, des communes ou d'autres collectivités publiques ; des cotisations de ses adhérents ; et des contributions liées à des conventions d'objectifs conclues avec les collectivités ou les partenaires publics ou privés.

Loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture (extraits)

Article 1 : « L'architecture est une expression de la culture. La création architecturale, la qualité des constructions, leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant, le respect des paysages naturels ou urbains ainsi que du patrimoine sont d'intérêt public. (...) En conséquence : (...)

2° Des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement sont institués. Ils sont chargés d'aider et d'informer le public (...) ».

Article 6 : « (...) Le CAUE poursuit, sur le plan local, les objectifs définis au plan national en vue de promouvoir la qualité de l'architecture et de son environnement (...) ».

Article 7 : « Le CAUE a pour mission de développer l'information, la sensibilité et l'esprit de participation du public dans le domaine de l'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement. Il contribue, directement ou indirectement, à la formation et au perfectionnement des maîtres d'ouvrage, des professionnels et des agents des administrations et des collectivités qui interviennent dans le domaine de la construction. Il fournit aux personnes qui désirent construire les informations, les orientations et les conseils propres à assurer la qualité architecturale des constructions et leur bonne insertion dans le site environnant, urbain ou rural, sans toutefois se charger de la maîtrise d'oeuvre. Il est à la disposition des collectivités et des administrations publiques qui peuvent le consulter sur tout projet d'urbanisme, d'architecture ou d'environnement. (...) ».

Le rôle des CAUE a été conforté par la loi SRU en 2000 avec une consécration de ceux-ci dans le code de l'urbanisme.

L'article L. 121-7, alinéa 3, dispose ainsi que : « Les communes ou établissements publics compétents peuvent avoir recours aux conseils du conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement lors de l'élaboration, de la révision ou de la modification de leurs documents d'urbanisme ».

Au 1er novembre 2010, 91 CAUE déploient leur activité en fonction des besoins et de la ressource, couvrant presque en totalité le territoire national. Ils sont ainsi confrontés à une grande diversité de situations. 1 300 professionnels oeuvrent au quotidien sur le territoire national et un peu plus de 2 000 administrateurs sont mobilisés pour la qualité des espaces urbains et ruraux.

Les CAUE jouent un rôle en amont, de « premier conseil » (pédagogie autour des lois liées à l'urbanisme, formation, pertinence du territoire de projet, faisabilité, aide à la décision de faire, pré-diagnostic de territoire etc.). Leur positionnement et leur connaissance fine des territoires les rendent particulièrement pertinents pour éclairer le choix des périmètres de projet. Ils accompagnent également la maîtrise d'ouvrage pendant le projet (en matière d'urbanisme mais également en matière de paysage et d'environnement) jusqu'à l'aval de celui-ci (suivi de la mise en oeuvre et évaluation de politiques).

En définitive, les CAUE, par leur rôle de « conseil au plus près des préoccupations des élus locaux », pour reprendre les termes d'Yves Brien, directeur de la Fédération nationale des CAUE, jouent un rôle indispensable, en particulier pour les petites communes. Leur expertise, notamment sur la notion de « projet », en fait un pôle d'ingénierie qui mérite d'être consolidé à travers un rôle de pilotage des différents acteurs mobilisable au niveau départemental

b) Les agences d'urbanisme : des outils d'ingénierie publique mutualisés

Les agences d'urbanisme ont été créées pour aider les responsables élus des agglomérations à définir et mettre en oeuvre la politique d'aménagement urbain qu'ils entendent mener, avec l'aide de l'État. Ces agences, outils de réflexion commune aux élus d'une même agglomération, outils de concertation entre les collectivités territoriales et les administrations, constituent une expérience originale par leur structure même, leur mode de fonctionnement et l'évolution des pratiques d'urbanisme qu'elles ont favorisées.

Comme l'indique Mme Brigitte Bariol-Mathais, déléguée générale de la Fédération nationale des agences d'urbanisme, « l'agence d'urbanisme n'est ni un service technique de collectivité, ni un bureau d'études qui disparaît après la prestation, mais un outil d'ingénierie mutualisé (l'agence travaille pour tous ses membres sur leurs dossiers d'intérêt commun), partenarial (l'agence permet à ses membres d'échanger sur leurs projets et de les harmoniser) et indépendant (l'agence travaille et propose en liberté sur tous les sujets intéressant ses membres) ».

On compte aujourd'hui sur notre territoire 53 agences d'urbanisme rassemblées dans un réseau national permettant d'échanger les expériences et de capitaliser les savoir-faire. Chaque agence est différente mais elles réunissent en général les communes et les communautés, les EPCI spécialisés (SCOT, AOT...), la région et le département, l'État et ses services déconcentrés, les chambres consulaires, l'université, le port, les établissements publics, etc.

Dotées d'un statut associatif, leur gouvernance repose sur un conseil d'administration rassemblant les principaux membres, qui décident, collectivement, du programme de travail, à charge pour un comité technique partenarial d'en assurer le suivi. Ce « programme partenarial mutualisé intéresse tous les membres » comme le relève Mme Brigitte Bariol-Mathais, qui ajoute « l'agence joue ainsi un rôle d'assistance à la maîtrise d'ouvrage auprès des collectivités en réalisant le PLU intercommunal par exemple ».

Les agences d'urbanisme sont principalement62(*) financées par les cotisations et les subventions de leurs membres. Les communes payent ainsi une cotisation liée au nombre d'habitants.

Elles regroupent des équipes pluridisciplinaires (urbanistes, ingénieurs, géographes, architectes, graphistes environnementalistes, documentalistes) et travaillent en amont des projets, déconnectées de l'opérationnel qui est pris en charge par les membres. Les principales activités des agences d'urbanisme sont : l'observation et l'analyse urbaines : banques de données, systèmes d'observation géographique, etc. ; la prospective urbaine et les projets de territoire ; l'urbanisme et la planification ; les problématiques sectorielles : déplacements (conseil en mobilité, PDU), habitat, commerce, environnement (plans climat, trame bleue et trame verte), foncier, santé, université, etc. ; le développement économique et territorial (emploi, commerces, expansion économique) ; l'information, l'animation et la communication.

Votre délégation estime que ces agences constituent un outil d'ingénierie pluridisciplinaire adapté à la démarche intégrée des projets de territoire. Dans la « chaîne » de l'ingénierie territoriale, leur intervention est particulièrement opportune afin de préparer et de planifier la stratégie en matière d'aménagement.

Elles s'inscrivent dans la démarche de mutualisation en accompagnant les élus au stade de la planification. C'est pourquoi votre délégation soutient leur extension.

Jusqu'à présent, l'État a en effet favorisé la constitution d'agences d'urbanisme en milieu urbain et force est de constater que celles-ci ne « maillent » pas, encore, l'ensemble du territoire, le problème se posant surtout en milieu rural. Elles sont d'ailleurs de plus en plus sollicitées par les collectivités périurbaines et par des villes moyennes. C'est une question cruciale pour l'aménagement du territoire, et qui comporte une dimension relative à la solidarité nationale, car l'État, en étant partenaire des agences d'urbanisme, met des moyens au service de territoires urbains déjà bien dotés, et, paradoxalement, n'encourage pas la mise en place de ces agences dans les zones où les moyens n'existent pas. En clair, il s'agit d'une « double peine » pour ces territoires.

Or, votre délégation tient à souligner que les enjeux de la planification et du développement durable concernent l'ensemble du territoire et pas seulement les territoires urbains. C'est pourquoi elle recommande l'extension des agences d'urbanisme à tous les territoires isolés (territoires ruraux, périurbains isolés, zones de montagne). Il conviendrait, par exemple, qu'il y ait au moins une agence d'urbanisme par département au lieu des 53 actuellement. Votre délégation suggère donc que ces agences évoluent progressivement pour mettre leurs compétences à disposition de l'ensemble des communes du département, plutôt que de se concentrer sur les grandes villes.

2. Les nouveaux outils d'ingénierie déployés au niveau départemental

Les conseils généraux développent aussi, depuis plusieurs années, des nouveaux outils destinés aux petites collectivités victimes du désengagement de l'État et de la réduction des prestations auparavant fournies par les anciennes DDE et DDA. Les formules juridiques retenues sont diverses : elles vont de l'association à l'établissement public local (EPL), en passant par les agences techniques départementales et à l'avenir, par les sociétés publiques locales (SPL). Cette hétérogénéité des outils disponibles sur le terrain témoigne de la nécessité d'une certaine souplesse afin de trouver la formule la plus adaptée aux spécificités des territoires, tant au niveau des champs d'intervention de ces structures qu'au niveau de leurs modalités de financement.

Toutes ces initiatives sont motivées par les compétences transférées aux départements, notamment depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.

Il existe donc des bases juridiques pour l'intervention des départements en matière d'ingénierie. L'article L. 5511-1 du CGCT permet ainsi au département de s'associer à des communes et des EPCI pour créer des agences techniques départementales. L'article L. 3232-1-1 autorise le département à apporter aux communes qui le souhaitent un soutien pour l'exercice de leurs compétences. Cependant, il n'existe, pour l'urbanisme, aucune disposition aussi spécifique que l'article L. 3233-1, qui prévoit une assistance technique en matière d'assainissement, de ressource en eau, de restauration et d'entretien des milieux aquatiques.

a) Les agences techniques départementales

La création d'agences départementales63(*) peut être envisagée, quelle que soit la forme juridique retenue, car elles permettent l'émergence d'une nouvelle forme d'ingénierie publique à destination des petites collectivités, afin de suppléer le désengagement de l'État dans ce domaine. L'Assemblée des départements de France (ADF) relève ainsi qu'« aujourd'hui, les agences techniques départementales permettent de mieux organiser une offre d'ingénierie visible ».

L'ADF a lancé une enquête en décembre 2011 sur l'ingénierie territoriale départementale. Parmi les 34 départements ayant répondu, 9 indiquent avoir créé une structure d'ingénierie, et 14 sont actuellement en projet. L'ADF souligne à cet égard « qu'il existe une véritable dynamique en cours, certains départements attendant en effet la finalisation de la carte de l'intercommunalité pour prendre leur décision afin d'adapter l'offre d'ingénierie à la demande ».

Les domaines couverts correspondent aux compétences des conseils généraux et ont souvent un lien direct avec l'urbanisme. Ces agences se positionnement majoritairement sur le champ de l'assistance à la maîtrise d'ouvrage (conseil en amont, accompagnement, suivi, réception de travaux), mais également sur la maîtrise d'oeuvre (réalisation d'études, réalisation de travaux).

Ces initiatives peuvent toutefois être soutenues à la condition qu'elles respectent les dispositions européennes du droit de la concurrence s'appliquant aux opérateurs bénéficiant d'une dérogation « in house ». Autrement dit, dans le respect des règles de la commande publique, si les communes ne sont pas représentées aux organes délibérants de l'agence, les prestations que celle-ci pourrait assurer pour le compte des communes pourraient ne pas être considérées comme des prestations intégrées au sens de la jurisprudence communautaire (in house). Dès lors, les règles de la commande publique en matière de passation de marchés s'appliqueraient aux conventions entre les communes et l'agence.

La dérogation « in house » dans la jurisprudence de la Cour de justice
de l'Union européenne

La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a défini, dans son arrêt Teckal du 18 novembre 1999, les deux conditions qui permettent de qualifier un contrat « in house » :

- la collectivité doit exercer sur son cocontractant un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services ;

- le cocontractant de la collectivité réalise l'essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui le détiennent.

Cette décision a été complétée par une autre décision de la CJUE, dite Asemfo du 19 avril 2007, selon laquelle, sous réserve des conditions définies par l'arrêt Teckal, les sociétés dont le capital est entièrement détenu par des collectivités sont, vis-à-vis de ces dernières, dans une situation de « in house ».

Cette solution représente toutefois un coût non négligeable pour les collectivités territoriales. En effet, la mise en place d'agences techniques départementales relève du principe de libre administration des collectivités et ne s'apparente pas à une obligation légale pour les conseils généraux64(*).

Il convient surtout de relever que plusieurs structures juridiques sont envisageables : établissement public départemental, société publique locale (SPL), association, syndicat mixte etc. Parmi ces formes juridiques, le modèle de la SPL est une structure innovante et récente.

b) L'exemple de la SPL : une structure de mutualisation envisageable pour l'aménagement

Créées par la loi du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés locales, les SPL se distinguent des sociétés d'économie mixte par leur actionnariat entièrement public. Le capital65(*) d'une SPL doit être détenu par au moins deux collectivités territoriales ou leurs groupements66(*).

Les SPLA : opérateurs intégrés de développement urbain

En juillet 2006, la loi Engagement national pour le logement a donné naissance aux sociétés publiques locales dans le secteur de l'aménagement, les SPLA, pérennisées ensuite par la loi du 28 mai 2010 créant le statut des SPL et élargissant leur capacité d'action aux activités connexes de leur mission principale qu'est l'aménagement.

Il s'agit de sociétés anonymes totalement détenues par au moins deux collectivités locales ou leurs groupements. Exemptées de mise en concurrence, les collectivités y recourent pour réaliser des opérations d'aménagement et des missions connexes comme la réalisation d'études préalables, l'acquisition et la cession d'immeubles, baux commerciaux, fonds de commerce ou fonds artisanaux, ainsi que des opérations de construction et de réhabilitation immobilière.

Les interventions sont réalisées au profit des seuls actionnaires et limitées aux territoires des collectivités actionnaires. Il existe 36 SPLA à ce jour et une trentaine d'autres est en cours de création.

La création de SPL offre des perspectives nouvelles de mutualisation entre collectivités, car elle présente l'avantage d'être déclinable à l'échelle départementale comme à l'échelle intercommunale. Ainsi, les communes peuvent bénéficier des services de la SPL par l'intermédiaire du département ou de l'intercommunalité.

Comme le précise Jean-Marie Bernard, responsable du département aménagement et développement économique à la Fédération des entreprises publiques locales, « la SPL opère une prestation de service, c'est-à-dire qu'elle fait payer son service à prix coûtant à ses actionnaires. Celle-ci n'est au service que de ses seuls actionnaires. Elle est tournée vers le public sous l'impulsion et le contrôle des collectivités locales ».

Les SPL peuvent aujourd'hui exercer une mission de service public sans mise en concurrence, conformément à la théorie « in house67(*) », et peuvent intervenir sur tout type d'activité68(*) dès lors que celle-ci présente un caractère d'intérêt général et qu'elle entre dans le champ des compétences de ses actionnaires publics.

Elles présentent l'avantage d'être totalement contrôlées par les collectivités territoriales. Elles constituent donc une réponse possible au besoin de l'ingénierie territoriale en matière d'urbanisme et peuvent parfaitement assurer une mission d'expertise auprès des collectivités et fournir des prestations en matière d'aménagement par exemple.

Dans ce cas, il convient impérativement de distinguer les opérations relatives à la planification et au droit des sols, pour lesquelles il est alors souhaitable qu'elles n'interviennent pas afin éviter qu'elles soient à la fois juge (instruction des permis par exemple) et partie (aménagement par exemple).

Recommandation 4 : Constituer un pôle d'ingénierie départemental, communautaire ou intercommunautaire mutualisé et en réseau avec l'expertise des conseils en architecture, urbanisme et environnement, des agences d'urbanisme et, lorsqu'elles existent, des agences techniques départementales.

Recommandation 5 : S'assurer que l'intervention des départements en matière d'ingénierie ne conduise pas à une tutelle sur les collectivités territoriales concernées, en maintenant le principe du recours au département comme complémentaire et facultatif.


* 60 Accompagnement pour l'élaboration de SCOT ou PLU, l'application du droit des sols, l'instruction des permis de construire, la politique de l'habitat.

* 61 Chaque CAUE est géré par un conseil d'administration qui définit les objectifs dans le cadre des missions légales. Il comprend 23 membres : 6 membres choisis par le conseil général parmi les élus locaux ; 4 membres de droit : le directeur départemental de l'équipement (DDE), le directeur départemental de l'agriculture et de la forêt (DDAF), l'inspecteur d'académie et l'architecte des Bâtiments de France ; 6 représentants des personnes qualifiées ou compétentes (représentant des professionnels, du milieu associatif ...), désignés par le préfet ; 6 personnes élues par l'assemblée générale ; 1 représentant du personnel.

* 62 Des contrats « commerciaux » de prestations restent accessoires (moins de 20 %).

* 63 Le conseil général de Saône-et-Loire a mis en place une agence, sous la forme juridique d'un établissement public, intervenant en assistance à maîtrise d'ouvrage en matière de voirie ou de construction de bâtiments. Autre exemple, le département du Var a également mis en place une agence départementale d'ingénierie publique. La formule juridique retenue est la société publique locale, sur laquelle le département conserve une maîtrise totale. Le recours à l'agence n'est pas soumis aux règles de la concurrence. Par ailleurs, elle intervient uniquement pour le compte de ses membres, qui sont exclusivement des collectivités territoriales ou leurs groupements.

* 64 A ce titre, les départements ne peuvent prétendre à une compensation financière de la part de l'État, conformément aux dispositions du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.

* 65 Un minimum de 150 000 euros de capital est nécessaire pour créer une telle structure.

* 66 Les instances dirigeantes sont entièrement composées d'élus représentant les collectivités locales actionnaires.

* 67 C'est-à-dire qu'elles sont considérées, au sens de la jurisprudence communautaire, comme des opérateurs internes.

* 68 Opération d'aménagement et de construction, exploitation de services publics à caractère industriel ou commercial ainsi que toutes autres activités d'intérêt général.