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Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme

17 juillet 2012 : Pour une nouvelle architecture territoriale de l'ingénierie en matière d'urbanisme ( rapport d'information )

B. L'INTERCOMMUNALITÉ : LA RÉPONSE LA PLUS APPROPRIÉE À UNE INGÉNIERIE PUBLIQUE LOCALE EFFICACE

1. Le cadre de l'intercommunalité est bien adapté à l'urbanisme

Le niveau départemental, sans être négligeable, n'est pas toujours le plus adapté pour apporter aux communes l'expertise dont elles ont besoin sur le terrain, la mutualisation de l'ingénierie passant par des réunions à des échelles différentes. Surtout, la complexité de la réglementation en matière d'urbanisme nécessite une expertise technique que ne possèdent pas les petites communes, notamment rurales.

Le niveau intercommunal apparaît plus pertinent pour assumer les compétences en matière d'ingénierie territoriale, en permettant une gestion coordonnée de l'aménagement du territoire sur un espace plus étendu. La mise en réseau de communes ou de groupements de communes permet une mutualisation des moyens humains et budgétaires qui transcende les frontières départementales. Un tel « réseau de collectivités » en matière d'ingénierie publique locale autorise ainsi le partage de bonnes pratiques. Il apparaît d'autant plus utile que, désormais, dans le cadre de la RGPP, l'État a choisi l'intercommunalité comme référent technique des communes.

Cette solution permet aux élus communaux de conserver la gestion et la responsabilité de leurs projets, qui peuvent leur échapper dans le cadre d'une prise en main par une agence départementale. Ces situations sont en effet parfois ressenties par les élus locaux comme une tutelle57(*) de la part du département, ce que récuse pourtant l'Assemblée des départements de France (ADF), auditionnée par votre délégation, et qui indique que « ce type d'agences intervient surtout en matière opérationnelle, en aide à la maîtrise d'ouvrage (AMO) ».

Surtout, le maillage par les EPCI à fiscalité propre est en train de s'achever et de s'adapter sous l'impulsion de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales qui prévoit : la couverture intégrale du territoire ; la constitution d'EPCI d'une dimension qui leur donne la taille critique nécessaire à l'exercice d'attributions effectives (plus de 5 000 habitants, sauf dérogation) ; la rationalisation pour que les périmètres correspondent aux réalités des bassins de vie.

Les métropoles et les communautés urbaines sont compétentes de plein droit en matière de schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur, de plan local d'urbanisme (PLU) et documents d'urbanisme58(*). L'exemple des communautés urbaines a d'ailleurs montré toute l'efficacité de ce dispositif, dans lequel les maires des communes membres continuent à délivrer les autorisations individuelles de permis de construire tandis que la compétence « planification » est transférée à l'échelle de l'agglomération.

Les outils à la disposition des communes et des EPCI compétents en matière d'urbanisme pour permettre la réalisation d'opérations d'aménagement

Différentes procédures existent pour répondre aux besoins des collectivités dont le choix est fonction de nombreux critères, notamment la nature et la taille des opérations. On peut ainsi mentionner :

1°) La procédure de zone d'aménagement concerté (ZAC) constitue l'outil d'urbanisme opérationnel le plus adapté pour mettre en oeuvre des projets urbains d'une certaine ampleur. Elle permet l'élaboration d'un projet urbain, en concertation avec la population locale concernée, et la conduite d'une opération d'aménagement combinant l'acquisition des terrains et leur aménagement ainsi que la réalisation d'équipements publics et de constructions, en partenariat avec d'autres acteurs de l'aménagement.

L'article L. 311-1 du code de l'urbanisme définit les ZAC comme étant des zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. La ZAC est une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme qui repose sur l'exigence de l'intervention préalable d'une personne publique même si sa réalisation est susceptible d'être confiée à un aménageur privé.

La procédure de ZAC de divise en deux temps distincts : la procédure de création qui nécessite une étude d'impact et une concertation préalable et la procédure de réalisation qui suppose un rapport de présentation, un plan de situation ainsi que l'indication du mode de réalisation du régime fiscal et financier retenu. Elle n'est envisageable que si la collectivité publique concernée a une véritable opération d'aménagement. Il s'agira, selon les cas, de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain.

2°) La procédure de permis d'aménager est une procédure de découpage d'une parcelle en au moins trois lots destinés à être bâtis. Elle peut être portée par une collectivité ou par un opérateur privé. Pour un aménagement, elle nécessite des négociations avec les acquéreurs de parcelles et un suivi important des réalisations.

3°) Le lotissement est un outil qui permet de diviser et d'aménager des terrains en vue de vendre des lots constructibles, quel que soit le type de constructions (même si la procédure est particulièrement utilisée pour l'habitat individuel). L'article L. 442-1 du code de l'urbanisme définit le lotissement comme l'opération d'aménagement qui a pour objet ou qui, sur une période de moins de dix ans, a eu pour effet la division, qu'elle soit en propriété ou en jouissance, qu'elle résulte de mutations à titre onéreux, de partage ou de locations, d'une ou plusieurs propriétés foncières en vue de l'implantation de bâtiments. Depuis la réforme des autorisations d'urbanisme, entrée en vigueur le 1er octobre 2007, les lotissements sont soit soumis à un permis d'aménager soit à une déclaration préalable, notamment selon le nombre de lots. Le permis d'aménager présente un intérêt pour l'aménageur puisqu'il est susceptible de viser simultanément la construction, la démolition, la division foncière et l'aménagement dans le cadre d'un seul et même projet.

4°) S'agissant du financement des opérations d'aménagement, il convient de souligner que le projet urbain partenarial (PUP), créé par l'article 43 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009, est une nouvelle forme de participation au financement des équipements publics (articles L. 332-11-3 et L. 332-11-4 du code de l'urbanisme).

Le PUP peut s'apprécier comme une participation d'urbanisme « contractuelle » différente de la ZAC (d'initiative publique, peu adaptée aux opérations purement privées). L'article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme prévoit qu'une commune, un EPCI ou l'État peut signer une convention de projet urbain partenarial (PUP) avec un porteur de projet afin de faire financer par ce dernier tout ou partie des équipements publics rendus nécessaires par son projet. Le PUP ne s'apparente pas à une concession d'aménagement et ne nécessite pas une mise en concurrence préalable.

5°) La concession d'aménagement (article L. 300-5 du code de l'urbanisme) est un contrat administratif par lequel une personne publique ayant pris l'initiative d'une opération et ayant conduit toutes les études préalables en délègue la réalisation à un opérateur public ou privé. L'aménageur titulaire d'une concession d'aménagement est chargé d'une triple mission de base : acquérir les terrains, réaliser les travaux d'infrastructure et les équipements publics, vendre les charges foncières. Le concessionnaire assure donc la maîtrise d'ouvrage de l'opération prévue dans la concession, ainsi que la réalisation des études opérationnelles et de toutes les missions nécessaires à leur exécution. Ce contrat peut être passé avec une structure considérée comme in house vis-à-vis de la collectivité (SPL ou SPLA) en dérogation aux règles de mise en concurrence habituelles.

2. Encourager la mutualisation au niveau intercommunal

Les documents et autorisations d'urbanisme sont encore élaborés majoritairement au niveau communal, alors que les enjeux de déplacement, d'emploi et de logement sont liés au bassin de vie, c'est-à-dire au niveau intercommunal.

Dans cette perspective, le transfert de certaines compétences communales liées au droit de l'urbanisme aux communautés de communes ou aux communautés d'agglomération dont elles sont membres, permet de renforcer la cohérence de l'application des permis de construire et du droit des sols sur un espace plus pertinent.

Pour la prise en charge de l'urbanisme, la législation actuelle offre un éventail de solutions plus ou moins intégrées, permettant à chaque commune de choisir celle qui lui convient le mieux.

Le niveau de mutualisation le plus complet consiste évidemment dans le transfert de la compétence relative au PLU aux EPCI à fiscalité propre. L'ADF n'est ainsi pas opposée à l'élaboration des documents d'urbanisme au niveau intercommunal, celle-ci relevant que « le niveau intercommunal peut constituer un bon échelon de mutualisation, à charge pour l'intercommunalité d'agir au niveau de chaque commune ou d'une partie du territoire ». Mais elle ajoute immédiatement que « l'État doit maintenir une capacité d'expertise au niveau départemental, car les départements, étant associés de plein droit à l'élaboration des documents d'urbanisme sont dans ce domaine des partenaires et des interlocuteurs naturels59(*)»

L'Assemblée des communautés de France (AdCF) encourage, elle aussi, l'élaboration du PLU intercommunal. Elle met en avant « les atouts de cette démarche pour une réponse plus adaptée aux enjeux territoriaux et une meilleure cohérence des politiques publiques » et souligne « son intérêt en ce qui concerne l'ingénierie, notre pays comptant actuellement 180 communautés compétentes en matière de PLU ».

Votre délégation est d'avis que l'intercommunalité constitue une bonne échelle pour l'élaboration du PLU afin de bâtir un projet de territoire en cohérence avec les bassins de vie et les enjeux économiques, de transports, de service, d'environnement et de développement durable. Rappelons qu'actuellement l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme issu de la loi « Grenelle » prévoit que le PLU est élaboré par l'EPCI si celui-ci a la compétence. Le transfert de compétences reste donc à la libre décision des communes dans les conditions du droit commun. À cet égard, l'AdCF souligne « la réticence de nombreux maires à transférer la compétence du PLU ». Si ce transfert n'est de droit que dans les communautés urbaines et les métropoles, les communes membres d'un autre EPCI à fiscalité propre peuvent le décider à tout moment, en tout ou partie.

Sur le champ de planification urbaine, l'AdCF souligne également « la pertinence du tandem communauté/agence d'urbanisme ». Elle note que « l'extrême diversité des situations territoriales (taille des communautés, densités démographiques...) appelle à une extrême prudence quant aux réponses qui pourraient être apportées sur cet enjeu de l'ingénierie, car la maille communautaire est par endroit parfaitement adaptée, alors que l'intercommunautaire (syndicat mixte à l'échelle des pays ou des SCOT) peut aussi être privilégié sur d'autres territoires ». Enfin, elle s'inquiète de la « complexification croissante des documents d'urbanisme (obligation d'intégrer la quantification d'objectifs fonciers, la préservation de la biodiversité, l'urbanisme commercial...) et leur multiplication ».

En ce qui concerne la délivrance des autorisations, le maire peut aujourd'hui déléguer sa compétence au président de l'EPCI avec l'accord de celui-ci en vertu de l'article L. 422-3 du code de l'urbanisme. Rien n'impose que la solution retenue à cet égard soit la même pour toutes les communes d'une intercommunalité. La délégation est soumise à confirmation après chaque renouvellement du conseil municipal et après chaque élection du président de l'EPCI.

Pour l'instruction des autorisations d'urbanisme (AU), l'échelle des communautés de communes et d'agglomération apparaît comme particulièrement pertinente. Votre délégation soutient, à cet égard, l'organisation de services d'instruction mutualisés à l'échelle d'une intercommunalité. L'AdCF estime à environ 25 % le nombre de communautés disposant aujourd'hui d'un service mutualisé d'instruction des autorisations pour le compte des communes. L'ADF reconnait elle aussi « la pertinence de cet échelon » dès lors qu'il « peut exister des disparités territoriales entre les départements ».

Si ces communautés soulignent comme principale motivation, le souhait de compenser le « désengagement » de l'État en la matière, l'instruction des AU par les communautés permet en outre, selon l'AdCF, de : « mutualiser les moyens et d'opérer des économies d'échelle ; d'offrir un plus haut niveau de service (capacité de recrutement d'un cadre A, d'un juriste, d'un architecte...) au profit de chacun des maires ; de gagner en proximité avec le pétitionnaire, de nombre d'élus soulignant le fait que les agents de l'État ne vont plus jamais sur le terrain ; de faire un premier pas vers un partage de l'urbanisme entre communes ; de prolonger naturellement l'engagement de la communauté en matière d'urbanisme de développer les capacités d'observations du territoire ».

L'AdCF observe que dans 71 % des communautés ayant structuré un service d'instruction des autorisations d'urbanisme, il s'agit d'un transfert (sans aucune compensation financière) d'une mission assumée anciennement par la direction départementale des territoires (DDT). De nombreuses remontées de terrain soulignent d'ailleurs qu'il est fréquent que les représentants de l'État dans les départements invitent les présidents de communauté à prendre le relais en matière d'instruction. Selon l'AdCF, « l'État envisagerait à court terme la suppression de 750 instructeurs ». Ainsi, si les DDT évoquent un redéploiement en leur sein des équipes vers les missions plus stratégiques, les élus locaux, eux, restent dans l'expectative face au manque de visibilité quant aux services nouveaux que la DDT serait en mesure de leur offrir.

L'AdCF n'a pas identifié d'échec en matière d'organisation mutualisée d'instruction, qui s'illustrerait par un retour vers les communes du service. Le système est actuellement assez souple et permet de s'adapter aux différentes configurations territoriales : système possible à la carte, organisation par convention entre communes et communauté qui peut être adaptée aux demandes spécifiques de chaque maire.

Enfin, et même dans le cas où la commune aurait gardé sa compétence, la loi de réforme des collectivités territoriales (articles 65 et 66) permet, dans les conditions les plus larges et les plus souples, et dans un cadre juridiquement sécurisé, notamment au regard des règles de la commande publique, la « mutualisation » des services. Il est ainsi possible de constituer des services qui, sinon, ne seraient pas à la portée des petites communes. À côté de la mise à disposition de services au bénéfice des communes membres pour l'exercice de leurs compétences (article L. 5211-4-1 du CGCT), le nouvel article L. 5211-4-2 du CGCT permet la création d'un service commun entre un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres regroupant les moyens humains et techniques affectés par ces entités à une même mission. Cette création est possible y compris en dehors du champ des compétences transférées. Le service commun est porté par l'EPCI. Le service travaille pour celles de ses communes membres qui le souhaitent : la formule est donc adaptée même lorsque toutes les communes de l'EPCI à fiscalité propre ne sont pas intéressées par la mutualisation. Ainsi, même si les communes ne souhaitent pas transférer la compétence PLU à l'EPCI, il est envisageable de créer un service commun, porté par l'EPCI, avec une ou plusieurs communes, chargé de préparer au plan technique les décisions des communes en matière de document d'urbanisme ou celles du maire en matière d'autorisation et ainsi de mutualiser une ressource rare d'expertise.

Recommandation 2 : Faire de l'intercommunalité l'échelle privilégiée pour l'aménagement opérationnel et l'administration du droit des sols, notamment par la mise en place de services d'instruction mutualisés des autorisations d'urbanisme pour le compte des communes.

Recommandation 3 : Encourager l'élaboration du plan local d'urbanisme à une échelle intercommunale pour bâtir un projet territorialisé dans une vision d'aménagement du territoire en cohérence avec les bassins de vie, les enjeux économiques, de transports, de service, d'environnement et de développement durable, en développant l'ingénierie de planification.


* 57 Ce qui serait contraire au principe constitutionnel de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre en vertu de l'article 72 de la Constitution.

* 58 En application respectivement des articles L. 5217-4 et L. 5215-20 du CGCT.

* 59 Les départements doivent se prononcer sur la bonne articulation entre les documents de planification et l'exercice des compétences départementales qui ont des impacts spatiaux (gestion des routes, construction de collèges, transports interurbains, plan départemental de l'habitat, aménagement numérique, périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, etc.).