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Électricité : assumer les coûts et préparer la transition énergétique

11 juillet 2012 : Coût réel de l'électricité - Électricité : assumer les coûts et préparer la transition énergétique ( rapport de commission d'enquête )

CONCLUSION DE M. JEAN DESESSARD, RAPPORTEUR, ET CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES

I. CONCLUSION DE M. JEAN DESESSARD, RAPPORTEUR

En conclusion du présent rapport, votre rapporteur est en mesure de tirer quelques enseignements généraux de son enquête sur le coût « réel » de l'électricité.

En premier lieu, il estime que le coût du MWh d'énergie électrique française est sous-estimé, et cela pour plusieurs raisons :

- D'abord, le coût de la filière nucléaire est plus élevé qu'on ne le dit, dès lors qu'on y intègre les charges publiques de toute nature imputables à la filière, telles que les dépenses de recherche, la garantie implicite de l'État en cas d'accident, les coûts de démantèlement, de gestion des déchets ou de transparence à propos de la sûreté. Sous cette hypothèse, et compte tenu des investissements déjà annoncés par EDF (rendus nécessaires par l'âge des centrales ainsi que par le retour d'expérience de la catastrophe de Fukushima), le coût réel de l'électricité nucléaire produite par le parc français actuel dépasse notablement, en termes de coût courant économique, le montant de l'ARENH. Pour l'EPR, votre rapporteur a des raisons de croire que ce coût sera encore nettement supérieur ;

- Ensuite, l'investissement dans les énergies renouvelables doit encore être accru pour respecter les engagements du Grenelle de l'environnement. En effet, alors que l'Europe impose un objectif contraignant pour la part des sources renouvelables dans le bouquet énergétique de chaque pays, il apparaît indispensable de permettre l'émergence d'une expertise française de ces filières, déjà massivement développées ailleurs en Europe, notamment en Allemagne et en Europe du Nord, ce qui suppose que le prix actuel de l'électricité en France soit porté à un niveau suffisant pour en permettre le financement ;

- Enfin, le manque d'investissement dans le réseau de transport et de distribution est patent, comme l'a notamment souligné la CRE. Là encore, le coût réel de l'électricité doit être majoré de ces investissements incontournables et qui auraient déjà dû être engagés.

En outre, à ces facteurs propres au secteur électrique s'ajoute le contexte général de tension sur le prix des énergies fossiles qui devrait inéluctablement augmenter du fait de la conjonction d'une demande mondiale de plus en plus forte, alors que, pour ce qui concerne le pétrole, les réserves prouvées vont se raréfier.

Cela est inquiétant quant au pouvoir d'achat des Français en période de crise. Il faudra trouver une réponse sociale car un grand nombre de nos concitoyens connaissent déjà une grande précarité énergétique.

Cela dit, pour le consommateur, ce qui importe avant tout, c'est le montant de la facture, c'est-à-dire le produit du prix unitaire par le nombre de kWh consommés. De ce point de vue, en raison de la place du chauffage électrique dans notre pays, même avec un prix au MWh bas, la facture d'électricité des ménages français se situe parmi la plus élevée en Europe.

De ce constat, votre rapporteur tire la conviction qu'avant de s'interroger sur les mérites comparés des différents moyens de production, la France doit d'abord faire porter l'effort sur sa faiblesse caractéristique : une consommation beaucoup trop élevée. Consommer moins et mieux notre électricité est une nécessité, qu'il s'agisse des entreprises ou des particuliers : il est non seulement de bon sens, mais surtout beaucoup plus économique d'investir pour ne plus consommer un MWh plutôt que de payer chaque année pour le produire.

Cette maîtrise de la consommation, pour laquelle l'Europe nous presse d'adopter des mesures puissantes, devra notamment porter sur les secteurs résidentiel et tertiaire, dont le potentiel d'économies d'électricité est considérable. A cet égard, si la réhabilitation du bâti doit bien sûr être poursuivie et amplifiée, elle ne doit pour autant pas masquer le fait qu'une part considérable de la consommation électrique des logements et des bureaux tient aujourd'hui aux usages électriques dits spécifiques (l'éclairage, les appareils électroménagers fonctionnant uniquement à l'électricité, etc.). Ce gisement d'économies doit impérativement être exploité, y compris par l'établissement de nouvelles normes applicables aux fabricants d'appareils, notamment électroménagers et audiovisuels.

De même, les stratégies d'effacement de la pointe, trop souvent le fait d'initiatives éparses, appellent aujourd'hui un nouvel élan afin de pouvoir amorcer un nécessaire changement d'échelle. Dans ce cadre, la gestion intelligente et décentralisée des réseaux est un enjeu majeur. La nouvelle génération de compteurs devra fournir une information précise et en temps réel au consommateur, prévoir la possibilité d'effacement automatisé en période de pointe et permettre l'accompagnement de l'autoconsommation. Lors des auditions, de nombreux acteurs ont souligné que le compteur « Linky » n'assurerait pas ces missions. Au vu de l'importance de son déploiement, votre rapporteur propose donc un moratoire sur le compteur « Linky » et une nouvelle concertation avec l'ensemble des parties prenantes de l'opération.

Pour votre rapporteur, la mise en oeuvre d'une politique d'efficacité électrique volontariste, par des mesures à la fois normatives et incitatives, doit être la priorité immédiate des pouvoirs publics en matière d'énergie, quelles que seront par ailleurs les options politiques concernant la production.

Dans le domaine de la production, la France se trouve aujourd'hui face à des choix onéreux et portant sur le long terme, rendus incontournables par le vieillissement du parc nucléaire actuel. En vue d'éclairer ces choix, votre rapporteur a établi, à la suite des débats au sein de la commission d'enquête et en vue de la conférence nationale prévue à l'automne, trois scenarios de référence :

Un premier scénario intitulé « sobriété », qui a les faveurs de votre rapporteur et d'un certain nombre de ses collègues, tire toutes les conséquences des évolutions en cours. Il convient en effet de rappeler que, non seulement la place du nucléaire dans le bouquet énergétique est une « exception française »209(*), mais que nos principaux partenaires se tournent résolument vers un développement volontariste des énergies renouvelables.

Sur le plan stratégique et économique, il permet, en mettant fin aux tergiversations et aux hésitations qui ont trop souvent marqué les politiques de soutien aux énergies renouvelables ces dernières années, de donner un signal clair aux particuliers, à la fois comme citoyens et comme consommateurs d'électricité, ainsi qu'aux professionnels qui accompagneront la transition énergétique. Consommer mieux et donc moins ; sortir de façon irréversible mais ordonnée du nucléaire en refusant toute prolongation de la durée de fonctionnement des réacteurs actuels au-delà de quarante ans ; donner une impulsion décisive aux nouvelles technologies du renouvelable ; enfin conférer toute sa place à l'adaptation des réseaux à la nouvelle donne énergétique qui implique une gestion de flux multidirectionnels et variables ; tels sont les quatre axes forts de ce schéma, qui constitue une rupture avec la tendance passée et une adaptation volontariste à un nouveau paysage énergétique.

Ce scénario considère que les constructions ou des prolongations de centrales nucléaires comportent des risques. Le premier risque est économique : d'une part, la compétitivité et la rentabilité même de la filière nucléaire et en particulier de l'EPR sont aujourd'hui contestées ; d'autre part, en ce qui concerne la prolongation des centrales, rien ne permet d'assurer qu'elles pourront aller au terme de la durée de vie sur laquelle il était prévu que les nouveaux investissements soient amortis. Le second risque, celui de l'accident grave, est total : humain, sanitaire, environnemental, économique etc. Construire ou prolonger des centrales nucléaires n'est pas une simple décision technique prise par des experts, c'est un choix fondamentalement politique qui engage les gouvernants qui la prennent devant le peuple français et les générations futures. La conviction de votre rapporteur est que : dans un contexte où les bénéfices économiques de l'industrie nucléaire sont plus qu'incertains, rien ne justifie, pour un responsable politique, de faire courir de tels risques à la société.

A l'opposé, un scénario « Nucléaire nouvelle génération », prévoyant le maintien de la part du nucléaire à moyen et long terme, serait fondé sur le remplacement des centrales actuelles par des technologies nucléaires de nouvelle génération : à court terme par des EPR ou équivalents et à plus long terme par des réacteurs de 4e génération. Ce scénario se situe dans la droite ligne de l'ambitieuse stratégie nationale d'excellence française qui peut s'appuyer sur une maîtrise technologique reconnue dans le monde entier et des garanties réelles - bien qu'insuffisantes aux yeux de votre rapporteur - apportées en matière de sécurité par l'Autorité de sûreté nucléaire, dont la compétence et l'indépendance sont incontestables.

Enfin, un scénario « intermédiaire » combinerait économies d'énergies, développement des sources renouvelables et maintien d'un appareil de production nucléaire avec la prolongation des centrales puis leur remplacement par des EPR ou équivalents. Tandis que certains y verront une solution équilibrée, d'autres pourraient y voir une position d'attente qui, si elle perdurait, maintiendrait les inconvénients du nucléaire sans les avantages qui devraient résulter de la dynamique des énergies renouvelables.

En ce qui concerne les coûts afférents aux différentes filières de production, votre rapporteur a effectué une large compilation de données. Pour le nucléaire, en intégrant, comme il le propose, l'ensemble des charges publiques, on arrive à un coût du MWh compris entre 60 € et 75 € pour le parc amorti et sans doute supérieur à 90 € pour l'EPR. Pour les énergies renouvelables, la situation entre les filières diffère selon leur degré de développement. Par exemple, si le photovoltaïque est encore cher aujourd'hui car il nécessite des investissements de grande ampleur, votre rapporteur estime qu'il devrait assez rapidement se retrouver au niveau de la parité réseau. Pour l'éolien terrestre, filière mature, on est, à l'inverse, d'ores et déjà à un tarif d'achat d'environ 80 €/MWh dès à présent compétitif avec le nucléaire et notamment l'EPR. Globalement, votre rapporteur considère que l'essentiel de la capacité aujourd'hui installée en Europe devrait converger à moyen terme vers le même ordre de grandeur de coût du MWh.

Cette distribution des coûts entre filières est à considérer dans un contexte européen où, non seulement les marchés nationaux sont de plus en plus interconnectés entre eux mais le développement récent et massif de la puissance installée en renouvelables, dans des pays comme l'Allemagne ou le Danemark, induit une surcapacité chronique, particulièrement sensible dans les périodes creuses. Or le mécanisme de préséance économique (meritorder) qui sélectionne les moyens de production par ordre croissant de leur coût marginal, place les renouvelables, qui ont des charges d'exploitation inférieures, avant le nucléaire. Il est donc désormais clair que le taux d'utilisation des centrales nucléaires sera réduit, et ce de plus en plus, diminuant d'autant leur rentabilité. Pour votre rapporteur, cette évolution récente et appelée à se conforter dans les années à venir amène à se poser la question de la rentabilité à long terme de la filière nucléaire, et en particulier de l'EPR.

S'agissant de la dernière composante du coût de l'électricité qui est le réseau de transport et de distribution, votre rapporteur constate, comme la CRE, que le réseau a souffert d'un sous-investissement chronique qu'il est désormais nécessaire de compenser. Il s'interroge plus particulièrement sur la pertinence d'un modèle où la distribution d'électricité constitue une filiale détenue à 100 % par un producteur, fût-il historique. Non seulement cette asymétrie dans les relations qu'entretiennent les producteurs avec le réseau pose question, mais il semble difficile de comprendre que le service public de distribution puisse être soumis à des objectifs de rentabilité décidés par un producteur, qui réalise par ailleurs de nombreuses opérations financières sur le marché international de l'industrie électrique. A cet égard, votre rapporteur s'interroge quant à l'affectation de la moitié du capital de RTE au portefeuille d'actifs dédiés destiné à couvrir les futures charges de démantèlement des centrales d'EDF, à ce jour largement indéterminées. Plus généralement, votre rapporteur souhaite affirmer la nécessité de retrouver un monopole public du transport et de la distribution indépendant des producteurs. Sa structuration, nationale ou régionalisée, pourra être discutée avec le souci de ménager aux collectivités locales une certaine liberté de gestion et de conférer aux citoyens davantage de responsabilités quant à leur consommation.

Quels que soient les choix à venir en matière d'électricité, de nombreux investissements sont à prévoir, pour l'efficacité, la production, le transport et la distribution. La question précise du financement dépasse le cadre général des travaux de votre rapporteur, qui avance néanmoins quelques pistes. S'agissant de la précarité énergétique, la réforme du tarif social n'aura de sens et ne trouvera sa pleine efficacité que si une action déterminante est menée en matière d'économie d'électricité dans les logements. Le financement de ces économies, nécessaires aussi pour le tertiaire, sera divers, depuis les moyens incitatifs classiques à des outils plus innovants comme le tiers financement, en passant par l'édiction de nouvelles normes contraignant les fabricants d'appareils électriques à mieux maîtriser la consommation de ces appareils.

A l'issue de ce travail, votre rapporteur souhaite tout d'abord faire preuve de modestie au regard de l'ampleur du sujet auquel il s'est attelé avec votre commission. En un peu plus de trois mois d'enquête effective seulement, des pistes ont été indiquées et un dialogue de bonne foi a été établi sur les questions énergétiques. Les enjeux essentiels de l'énergie pour les trente années à venir, en termes économiques, environnementaux et sociaux nous obligent à engager un débat stratégique à partir d'un socle de données techniques fiables. Le présent rapport s'est efforcé d'en esquisser les contours.

Face aux choix cruciaux que suppose l'entrée de notre pays dans une phase de transition qui nous oblige à repenser notre modèle énergétique, le Président de la République a appelé de ses voeux un grand débat public pour l'automne. Votre rapporteur espère que le présent rapport, fruit des travaux de votre commission, y aura contribué par avance.


* 209 Les statistiques d'Eurelectric et de RTE indiquent que la production électronucléaire a été, en 2010, de 858 TWh dans l'Union européenne sur un total de 3 240,4 TWh, et de 407,9 TWh en France sur un total de 550,3 TWh. La part du nucléaire, avant l'arrêt de certaines centrales allemandes en 2011, était donc de 16,7 % seulement dans l'Union européenne, France non comprise, contre 74,1 % en France.