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Électricité : assumer les coûts et préparer la transition énergétique

11 juillet 2012 : Coût réel de l'électricité - Électricité : assumer les coûts et préparer la transition énergétique ( rapport de commission d'enquête )

II. CONTRIBUTION DU GROUPE UNION POUR UN MOUVEMENT POPULAIRE

Les membres UMP de la commission d'enquête rappellent que cette commission a été créée à l'initiative du groupe écologiste, et que le rapporteur en est l'un de ses membres.

Cette initiative, faut-il également le rappeler, visait à enquêter « sur le coût réel de l'électricité afin d'en déterminer l'imputation aux différents agents économiques ». Il est significatif qu'au terme du travail mené par la commission, le rapporteur donne un éclairage différent en présentant ce document sous le titre « Électricité : assumer les coûts et préparer la transition énergétique ». Tel n'était pas l'objectif affiché par les auteurs de la proposition de résolution qui a conduit à la commission d'enquête. Tel n'était pas l'objectif, non plus, que se sont donné les membres de la commission.

En réalité, l'initiative du groupe écologiste n'avait d'autre but que de tenter de démontrer que l'électricité d'origine nucléaire coûtait cher, plus cher que ce qui était affirmé jusqu'à présent, et qu'il fallait renoncer, à brève échéance, à cette filière au profit des énergies renouvelables.

Sur ce point, il faut le reconnaître, la cible n'a pas été atteinte et les conclusions auxquelles arrivent la plupart des membres de la commission, après avoir entendu un nombre important d'experts, confirment le caractère compétitif de l'électricité nucléaire.

Ils prennent acte néanmoins des déclarations du rapporteur, qui affirme avoir « travaillé dans un esprit d'ouverture, sans aller, comme il le souligne dans son introduction, au bout de convictions personnelles que reflète plus naturellement l'opinion émise en annexe au présent rapport au nom du groupe écologiste.»

Ils prennent en considération le bon déroulement des débats, sous l'autorité du Président de la commission d'enquête, qui a permis à chaque sensibilité de s'exprimer et d'être entendue. Ils soulignent l'importance du travail qui a été ainsi réalisé avec l'audition, au nombre de 35, des principaux acteurs du secteur et l'organisation de nombreux déplacements sur le terrain, la commission usant de son pouvoir d'investigation pour effectuer des contrôles sur pièces et sur place.

Ils se félicitent tout particulièrement que la commission d'enquête se soit attachée, en priorité, conformément à la mission qui lui avait été confiée, à analyser le rapport de la Cour des comptes, afin de fonder sa réflexion sur des informations aussi précises que possible.

Ils considèrent également que la réduction des émissions de CO2 et leur prise en compte dans les coûts, de même que l'importance des questions d'efficacité énergétique, faisaient partie intégrante du champ de l'enquête, ayant un impact sur les politiques énergétiques des États, mais aussi des collectivités territoriales, ainsi que sur les activités industrielles et sur les particuliers.

Cependant, chaque sensibilité ayant la possibilité de s'exprimer par une contribution en annexe du rapport, le groupe UMP souhaite d'une part procéder à une rapide analyse du rapport lui-même, d'autre part émettre une série de réserves sur la conclusion proposée par le rapporteur.

S'agissant du rapport de la commission d'enquête

Il n'est pas difficile d'approuver beaucoup des réflexions et observations qu'il contient, lesquelles reprennent et parfois prolongent, pour l'essentiel, les avis et expertises recueillis par la commission. En outre, sur les questions directement attachées à l'objet de la commission, en particulier le nucléaire et le coût de l'électricité, les chiffres avancés par les experts ainsi que les évaluations auxquelles ils ont pu procéder sont pour la plupart relativement proches entre eux.

L'objet de l'enquête, rappelons-le, était d'évaluer le coût réel de l'électricité.

Sur ce point, la commission, après avoir pris acte du chiffre retenu par la Cour des comptes - 49,5 €/MW en 2010 - a constaté des divergences d'appréciation entre les acteurs de la filière nucléaire. Parfois pour des raisons comptables, souvent pour des raisons de méthode. La Cour souligne toutefois que le parc actuel des 58 réacteurs existants apparaît comme compétitif à l'heure actuelle sur le plan économique.

La commission de régulation de l'énergie situait le coût du nucléaire à moins de 40 €, le gouvernement arrêtant pour l'accès régulé à l'énergie nucléaire historique (ARENH) le chiffre de 42 €, lequel, conformément à la loi, doit prendre en compte l'investissement, le coût de production et de maintenance, la prolongation de la durée de vie des centrales et, enfin, leur démantèlement.

Certes, il est acquis que l'EPR de Flamanville produira de l'électricité à un prix nettement plus élevé (90 € environ) mais il est également acquis que ce chiffre baissera avec le développement de cette filière pour se fixer à 75 €. Il reste, et la commission d'enquête l'a relevé, que l'impact de l'EPR sur le prix sera très limité puisque ce réacteur ne représentera qu'environ 3 % de la production nucléaire nationale. A aucun moment il n'a été affirmé, ni entendu, que le prix de l'électricité produite par l'EPR pouvait être, même à terme, un prix de référence.

La question du coût pose celle des critères d'évaluation, le débat se focalisant tout particulièrement, notamment dans les milieux hostiles au nucléaire, sur l'imputation -ou non- de dépenses participant à la production d'électricité.

Pour les dépenses de recherche, la Cour estime « qu'il convient de les exclure du calcul du coût de production », étant rappelé que la taxe sur les installations nucléaires de base payée par les exploitants couvre les dépenses financées sur fonds publics.

Le démantèlement des centrales a souvent été avancé comme argument contre le nucléaire. Les opposants à la filière ont, de façon constante, objecté que son coût était sous-évalué et que les provisions n'étaient pas constituées, ou insuffisamment, par l'exploitant. Le rapport de la commission apporte des réponses claires et précises : «  la question du coût du démantèlement fait l'objet de nombreuses incertitudes ; elle ne paraît toutefois avoir qu'un impact limité sur le coût de production de l'électricité ».

Plus loin, il est même souligné que le doublement (éventuel) des provisions aurait un impact, qualifié à nouveau de limité, de 1 %.

S'agissant du choix du taux d'actualisation retenu sur le niveau des provisions, son impact peut être sensible, surtout si le coût des travaux connaissait une forte inflation. Le groupe UMP adhère à l'idée de procéder à des investigations plus poussées, notamment à l'international.

La gestion des déchets a été longuement abordée et la commission a constaté que le coût des solutions de stockage des déchets « est l'objet d'incertitudes importantes, mais que leur impact devrait demeurer limité sur le prix de l'électricité au kilowatt-heure ».

La question de l'indépendance énergétique est également soulevée à ce stade. Le rapporteur avance, en effet, que celle-ci serait très inférieure à ce qui est annoncé, notamment par rapport au combustible utilisé. Vos représentants à la commission d'enquête n'ont pas retenu les mêmes informations de la part des experts qui ont été auditionnés.

Les questions liées aux investissements de maintenance et de sécurité ont été largement abordées, le coût des travaux de sûreté post-Fukushima ne remettant pas en cause la compétitivité de la filière. C'est le constat établi clairement par la commission d'enquête: « l'électricité nucléaire... demeure compétitive... même en prenant en compte les coûts des investissements prévus pour la maintenance et le renforcement de la sûreté ».

La prolongation de la durée de vie des centrales a fait l'objet d'échanges nombreux. Il est utile de rappeler que la décision de prolonger la durée de vie d'un réacteur n'appartient ni au gouvernement, ni à l'exploitant mais à l'Autorité de sûreté nucléaire. Les avantages économiques d'une telle prolongation sont avérés, l'exemple américain -où des centrales ont été autorisées à fonctionner au moins jusqu'à l'âge de 60 ans- est là pour le démontrer. Certains ont exprimé leur crainte que cette prolongation ne retarde la mise en oeuvre du renouvellement des centrales, et ne freine également le développement des énergies renouvelables. Le groupe UMP tient à exprimer son attachement à une politique de long terme qui anticipe la possibilité de maintenir en activité, après travaux, les réacteurs existants et dénonce les tentatives menées aujourd'hui pour présenter certaines centrales comme trop vieilles et obsolètes - c'est le cas aujourd'hui de Fessenheim - quand on sait la rigueur avec laquelle l'Autorité de sûreté nucléaire exerce ses pouvoirs.

Il est intéressant de noter que la commission d'enquête s'est arrêtée sur plusieurs scenarios pour la fourniture d'électricité au cours des prochaines décennies. Un scenario, en particulier, a retenu l'attention. La puissance nucléaire installée serait réduite d'un quart en 2030 et de plus de moitié à l'horizon 2050, ce qui est obtenu par : la prolongation à 45, voire 50 ans de la durée d'exploitation des centrales actuelles, sous réserve de l'accord de l'ASN, la mise en service de l'EPR de Flamanville puis le remplacement partiel des réacteurs de 2e génération par des EPR.

Dans cette perspective, mais à plus long terme, le recours aux énergies renouvelables constitue un apport significatif, d'autant que les installations seront largement amorties, offrant une électricité abondante à prix réduit.

Restent toutefois des questions importantes, liées aux politiques en faveur des économies d'énergie, de la demande finale et, dans un autre domaine, de la gestion de la pointe si caractéristique de la France.

Comme chacun sait, les périodes de pointe font peser le risque de défaillance sur le réseau français de distribution de l'électricité. Outre la mise en place d'une tarification incitative visant à favoriser la consommation hors période de pointe, il est souvent nécessaire de recourir au dispositif dit d'effacement lors des pics de consommation.

La loi NOME a donc donné un cadre législatif plus général et pérenne à l'effacement. Elle a renforcé les capacités d'intervention de RTE pour gérer et déclencher ces effacements, et confirme donc le rôle majeur de RTE dans le dispositif de développement des capacités de production ou d'effacement de consommation, dont les vertus économiques et écologiques sont reconnues.

Enfin, toujours dans le registre des critères retenus pour fixer le prix, le rapporteur avance une série de coûts devant être pris en compte, parmi lesquels un éventuel accident nucléaire ou les risques liés à la dissémination nucléaire. Il faut reconnaître que notre commission d'enquête n'a pas été en mesure d'évaluer l'impact réel de telles situations, même si elle a souligné la responsabilité de l'État dans ces domaines.

Au final, la commission devait répondre à une question : quel est le coût de l'électricité ?

On l'a vu plus haut, la fourchette, plutôt large, se situe entre 40 et 60 € le MW, compte tenu du mix énergétique. Il s'agit, bien sûr, de la seule fourniture et il faut y ajouter les coûts d'acheminement et les taxes.

Les prix vont-ils augmenter ?

Les prix et les tarifs régulés doivent couvrir les coûts. Les directives européennes, et la loi de transposition française, en font l'obligation. Sans se prononcer sur les hausses possibles, la commission d'enquête a souligné l'augmentation inéluctable des coûts, et donc des prix, en raison des investissements nécessaires dans la production, dans les réseaux, mais aussi en raison de la forte poussée de la contribution au service public de l'électricité (CSPE), appelée notamment à soutenir les renouvelables. Or, son coût est supporté par les consommateurs. Pour sa prévision pessimiste, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) s'appuie sur l'hypothèse d'un doublement d'ici 2016 de la CSPE. Un fort développement de l'éolien et du solaire va immanquablement faire « exploser » la CSPE.

C'est la raison pour laquelle le groupe UMP pense qu'il faut aller vers une nécessaire maîtrise de cette contribution. La Cour des comptes, dans son rapport annuel 2011, a indiqué être favorable à une remise à plat de la CSPE, qu'il s'agisse de son financement ou des compensations, afin d'en rendre le fonctionnement plus lisible et d'en clarifier le statut fiscal. Elle préconise notamment de « maîtriser les facteurs de croissance des charges de service public de l'électricité, au premier rang desquelles figure le système de l'obligation d'achat, à des tarifs trop attractifs, fonctionnant à guichet ouvert » et s'interroge sur « l'opportunité de continuer à soutenir des filières qui ne figurent pas parmi les priorités gouvernementales en matière de politique énergétique, comme la cogénération, souhaitant, enfin, le réexamen du financement de soutien au développement des énergies renouvelables par le consommateur d'énergie ».

Le groupe UMP ne peut qu'aller dans le sens de la Cour des comptes.

S'agissant des observations formulées au fil des pages par le rapporteur de la commission d'enquête, le groupe UMP émet un certain nombre de réserves

S'agissant des objectifs et des moyens préconisés dans ce rapport, il estime, en effet, que des divergences de fond demeurent. Le groupe UMP souhaite, en conséquence, réaffirmer sa position.

Le modèle français de production d'électricité repose, pour un peu plus des trois-quarts, sur l'outil électronucléaire. Complété par un parc hydroélectrique très développé et proche de son niveau maximal, par un parc de centrales thermiques à flamme indispensables pour couvrir les pointes de demande d'électricité, et par un ensemble croissant de moyens de production basés sur les énergies renouvelables, le bouquet électrique français est à la fois atypique et historiquement justifié par l'absence de réserves fossiles sur le territoire.

Un tel bouquet contredit tous ceux qui prétendent que la France serait le pays du « tout nucléaire ».

Le choix de l'énergie nucléaire, confirmé par tous les Présidents et Gouvernements de la Ve République, s'inscrit dans la durée, sa prépondérance étant le résultat de la croissance exponentielle de la consommation électrique, qui a quadruplé en quarante ans.

Le choix de l'électricité nucléaire a donc permis de disposer d'un outil suffisamment puissant pour couvrir en quantité suffisante les besoins d'électricité liés aux évolutions des modes de consommation. L'indépendance énergétique de la France se trouve donc consolidée par l'autonomie technologique de notre industrie nucléaire, qui maîtrise tous les procédés qu'elle utilise. Le recours à l'énergie nucléaire présente l'atout incontestable de délivrer une puissance considérable sans émettre de gaz carbonique, sauf celui résultant de l'utilisation d'énergies fossiles dans certaines phases du cycle du combustible nucléaire.

Aujourd'hui, il apparaît que ce consensus est remis en cause et que l'on parle même pour la France de sortir de la filière nucléaire. Le groupe UMP considère qu'une vraie réflexion sur la diversification de notre production d'électricité est nécessaire mais qu'elle doit être faite en prenant en considération la force économique et stratégique que constitue notre filière nucléaire.

Cette réflexion ne doit pas remettre en cause la modernisation de notre parc nucléaire et son développement à l'international. Cela ne doit pas porter un coup fatal à notre économie déjà fragilisée par la crise et à notre indépendance énergétique.

Une déstabilisation brutale de la filière, avec par exemple la fermeture de nombreux réacteurs, comme le demandent certains programmes électoraux, constituerait un risque évident. Comment en effet garantir la sûreté d'un parc que l'on aurait voué au dépérissement progressif et confié à des exploitants dont la seule perspective serait la fin de leur activité ? C'est, pour le groupe UMP, un total non-sens.

Pour le groupe UMP, la politique suivie jusqu'à présent, et qui vise à développer une économie « décarbonée » et à améliorer notre efficacité énergétique, doit donc être poursuivie. La stratégie française doit être de développer la filière renouvelable tout en confortant la filière nucléaire, avec des réacteurs de la 3e génération, de type EPR, et en poursuivant la recherche sur les réacteurs de la 4génération à l'horizon de 2050.

Il rappelle, enfin, que le premier atout du nucléaire est bien évidemment son prix qui permet à notre pays de bénéficier d'un avantage reconnu de façon incontestable au niveau européen. La situation économique et les préoccupations sociales de nos concitoyens conduisent, en conséquence, à privilégier une énergie à bas coût, dont l'évolution n'est pas liée aux incertitudes des énergies fossiles.

La volonté politique affichée au niveau national, de défendre et promouvoir les filières industrielles, nécessite de pouvoir disposer d'une énergie accessible en volume et en coût. La France dispose, avec le parc nucléaire, d'un vrai avantage compétitif pour accompagner une politique industrielle volontaire.

Mais, il faut pour cela une exigence totale en matière de sécurité, le maintien de l'acceptabilité du nucléaire par nos concitoyens passant par la confiance en la qualité et la sécurité de l'exploitation des centrales.

Le groupe UMP tient ensuite à rappeler qu'avec le Grenelle de l'environnement, mis en oeuvre par le précédent gouvernement, le secteur de l'électricité est particulièrement mis à contribution avec un doublement des énergies renouvelables entre 2005 et 2020.

La France s'est donc déjà engagée sur le chemin de la diversification énergétique pour qu'en 2020, 23 % de notre électricité puisse être produite par des énergies renouvelables.

Pour autant, le solaire et le photovoltaïque étant des énergies intermittentes, ils ne peuvent servir de socle pour la fourniture de l'électricité. Pour ce socle permanent, le choix n'est pas entre le nucléaire et les renouvelables, mais entre le nucléaire et les énergies fossiles. L'Allemagne l'a bien démontré en annonçant la construction de centrales à gaz pour remplacer son parc nucléaire.

Il faut rappeler, par ailleurs, le coût élevé des énergies renouvelables et avoir bien à l'esprit que celles-ci ne pourraient faire baisser le prix de l'électricité. En effet, l'obligation d'achat par EDF de cette électricité, conformément à la loi du 10 février 2000, se traduit par la forte augmentation de la contribution au service public de l'électricité, imputée sur la facture des consommateurs. Ce point a fait l'objet de commentaires appuyés au cours de plusieurs auditions, dans la mesure où une politique active en faveur des renouvelables contribue, pour une part conséquente, à une augmentation des prix de l'électricité.

Le groupe UMP entend marquer son désaccord avec le rapporteur sur des points essentiels

Sans doute les travaux menés par la commission d'enquête ne conduisaient-ils pas aux conclusions espérées par les auteurs de la proposition de résolution. Ils tenaient à démontrer que le nucléaire ne constituait pas un avantage pour notre pays, en termes de compétitivité, de sûreté et d'indépendance. La commission d'enquête, sous la propre plume de son rapporteur, a pour l'essentiel réfuté les arguments des anti-nucléaires sur ces différents points. D'où une tentative tardive du rapporteur de livrer in fine une conclusion qui apparaît en décalage avec le texte qui la précède. Sur des questions importantes, le rapporteur affiche dans les dernières pages des affirmations qui avaient vocation à nourrir la contribution du groupe écologiste et qui sont même en contradiction avec son propre texte. Ajoutons que les membres de la commission d'enquête ont pu être surpris de découvrir une opinion qui ne s'était pas exprimée auparavant, alors que les débats et échanges ont été empreints d'une totale liberté.

Reprenons les éléments de cette conclusion.

S'agissant du prix du coût complet de la filière nucléaire, le rapporteur affirme que ce coût est sous-estimé, laissant entendre que l'on se rapprocherait des 90 € du premier EPR. Cette affirmation est parfaitement gratuite et sort du chapeau à la dernière page du rapport, alors que les dizaines de pages qui précèdent cette conclusion avancent, de façon argumentée, des chiffres sensiblement inférieurs. D'autre part, et contrairement aux affirmations du rapporteur, les dépenses de recherche, les coûts de démantèlement, de gestion des déchets et de sûreté sont bien incluses dans les chiffres avancés aussi bien par la Cour des comptes que par la commission de régulation de l'énergie. Il lui suffira de se reporter aux pages de son propre rapport consacrées à ces sujets. Insister sur ce point nous paraît important, compte tenu des procédures engagées par la Commission européenne.

Affirmer que l'investissement dans les énergies renouvelables est aujourd'hui insuffisant ne repose sur aucune donnée. L'effort entrepris par le précédent gouvernement produit des effets concrets, le tableau de bord du renouvelable, tenu conformément à la loi par le Conseil supérieur de l'énergie, faisant même apparaître une avance sur le programme du Grenelle de l'environnement. Ajoutons qu'il est étonnant de lire que le prix actuel de l'électricité serait insuffisant quand on connait les tarifs de rachat dont bénéficient les opérateurs de l'éolien et du photovoltaïque ! Enfin, écrire que l'impasse sur ce secteur économique serait faite pour cultiver une exception française du nucléaire nous ramène aux débats d'un autre âge.

Le manque d'investissement dans les réseaux a été souligné. On doit ajouter qu'une partie des investissements à réaliser visent naturellement : à sécuriser l'acheminement de l'électricité, notamment vers des régions qui connaissent un déficit de production (Bretagne, Sud-Est de la France), à renforcer les interconnexions, mais aussi à desservir les sites de production des renouvelables, et que la construction de certaines lignes se heurte à l'hostilité, parfois violente, de ceux qui prétendent défendre l'environnement.

S'agissant des choix à faire en matière de production, il était inévitable de comprendre que le rapporteur de la commission d'enquête cherchait à démontrer que l'électricité produite par les centrales nucléaires n'était pas compétitive - alors que son propre rapport montre le contraire - pour suggérer qu'il fallait sortir du nucléaire aussi rapidement que possible. Un tel choix n'est pas acceptable pour le groupe UMP. Le choix de l'énergie nucléaire a été confirmé par tous les Présidents et Gouvernements de la Ve République. Le contester oblige à proposer des modes de production compatibles avec la croissance, fût-elle modeste, et avec les nouveaux besoins exprimés par les consommateurs, notamment dans les domaines de la communication et du véhicule électrique.

Le paragraphe consacré au coût de l'éolien et du photovoltaïque suscite l'étonnement quand on lit que l'éolien terrestre serait à présent compétitif avec le nucléaire. Il faut d'autre part rappeler que la part de l'éolien dans la production d'électricité est de 1 %, contre 78 % pour le nucléaire, ce qui rend les comparaisons hasardeuses.

Il n'est pas acceptable d'écrire, s'agissant des scénarios de référence, « que les constructions ou des prolongations de centrales nucléaires comportent des risques ». Une telle affirmation ne peut engager que son auteur. Le groupe UMP tient à réaffirmer son choix de prolonger la durée de vie des centrales nucléaires, sous réserve de l'accord de l'ASN, à 40 voire 50 ans.

De même, la conviction exprimée par le rapporteur au sujet du nucléaire que « rien ne justifie, pour un responsable politique, de faire courir de tels risques à la société » n'a pas sa place dans une conclusion, puisque ce point de vue n'émane pas de la commission.

S'agissant enfin des réseaux de transport et de distribution, pour lesquels le rapporteur « souhaite affirmer la nécessité de retrouver un monopole public indépendant des producteurs », il n'est à l'évidence pas inutile de rappeler au rapporteur que c'est le cas en France. RTE, ERDF, le GRT et GrDF sont des filiales publiques à 100 % respectivement d'EDF et de Gdf-Suez, conformément à la loi, et que ces entreprises sont strictement indépendantes, comme le vérifie la commission de régulation de l'énergie.

Le groupe UMP ne peut donc souscrire aux propos du Rapporteur dans le cadre de cette conclusion, dont le dernier alinéa est franchement orienté vers l'arrêt du nucléaire et reflète, en conséquence, une opinion partisane, et donc personnelle, et dont les termes, une nouvelle fois, ont vocation à nourrir la contribution du groupe écologiste.

Enfin, et ce point nous paraît essentiel pour justifier notre refus de voter la conclusion du rapporteur, il est important de souligner que la loi du 10 février 2000, qui transpose la directive européenne, a créé une obligation : les tarifs de l'électricité doivent couvrir les coûts. Or, l'on sait que la Commission européenne a engagé, à plusieurs reprises, une procédure pour entrave à la concurrence contre la France, qui ne respecterait pas selon elle ses obligations, le Gouvernement français étant régulièrement pointé du doigt parce qu'il fixerait les tarifs de l'électricité à un niveau insuffisant. La démonstration que les adversaires du nucléaire ont entrepris de faire ne pourrait que nourrir les arguments de la Commission européenne et justifier, y compris devant la Cour de justice, les sanctions que la France a pu jusqu'à présent éviter.

Le groupe UMP approuve en grande partie les réflexions et observations contenues dans le rapport de la commission d'enquête, notamment parce qu'elles valident le caractère compétitif du nucléaire.

Mais il tient à marquer son désaccord avec les termes de la conclusion qui sont en totale incohérence. Approuver la conclusion proposée par le rapporteur reviendrait à se tirer une balle dans le pied !