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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )
2. La transparence fiscale, vecteur de lutte contre l'évasion
a) La norme internationale : l'échange sur demande de renseignements « vraisemblablement pertinents »

L'OCDE a élaboré en 1958 un modèle de convention qui tendait à éliminer les risques de double taxation par le pays de la résidence du bénéficiaire et celui de la source des revenus. Ce cadre a été une première fois révisé en 1963 et en 1977, date à laquelle fut introduit l'article 26 relatif à l'échange sur demande de renseignements vraisemblablement pertinents323(*).

Les dernières révisions significatives en ce domaine sont intervenues en 2005. Le modèle a été complété par deux paragraphes. Le nouveau paragraphe 4 de l'article 27 relatif au recouvrement prévoit que l'absence d'intérêt fiscal national propre pour cet État de collecter l'information requise ne lui permet pas de refuser de répondre à une demande324(*). Le paragraphe 5 de l'article 26 précité prévoit, quant à lui, l'interdiction d'opposer le secret bancaire à une demande de renseignements.

Il existe une autre norme que celle élaborée par l'OCDE, en matière d'échange de renseignements : l'ONU a également publié en 1980, un modèle de convention concernant les doubles impositions entre pays développés et pays en développement. Largement inspiré du modèle de l'OCDE de 1977, les différences, peu nombreuses, sont toutefois significatives en matière de suppression des doubles impositions. Le modèle onusien, moins utilisé, tend à conférer plus de droits à l'État source du revenu325(*).

Le recours à un accord de suppression des doubles impositions afin de renforcer la coopération fiscale est cependant limité aux États présentant une certaine pression fiscale, ce qui n'est pas le cas des paradis fiscaux.

En conséquence, un accord cadre ayant pour objet exclusif l'échange de renseignements en matière fiscale a été publié en 2002 dans l'enceinte du Forum mondial, afin d'éradiquer les comportements fiscaux dommageables :

- l'échange de renseignements aux termes de ce modèle, doit être accordé, par un État, sur la demande de l'autre État contractant lorsque l'information est « vraisemblablement pertinente » pour l'application de la législation fiscale interne de ce cosignataire ;

- la nature des renseignements peut être bancaire ou fiduciaire et concerner les conditions de propriété de sociétés ;

- les restrictions à la transmission de renseignements motivées par le secret bancaire ou par des exigences tenant à l'intérêt fiscal national sont prohibées ;

- les seuls refus de coopérer autorisés concernent les situations dans lesquelles l'État requis serait conduit :

. à prendre des mesures administratives dérogeant à sa législation ;

. à transmettre des renseignements qui révèleraient un secret commercial, industriel, professionnel ou dont la communication serait contraire à l'ordre public.

Enfin il convient de mentionner l'existence d'un outil multilatéral, la Convention du Conseil de l'Europe concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale élaborée conjointement par l'OCDE, et par le Conseil de l'Europe en 1988326(*).

Elle doit permettre d'intégrer dans la démarche d'assistance fiscale les petits pays qui ne disposent pas des ressources nécessaires à la négociation des accords bilatéraux327(*). La France a signée la version révisée de cette convention le 27 mai 2010 et l'a ratifiée le 27 octobre 2011328(*).

b) Une procédure d'examen en deux phases

Le caractère formel de l'engagement de coopérer nécessitait la mise en place d'un mécanisme de contrôle. Aussi, le Forum mondial a été réorganisé en 2009 afin de garantir l'application des accords d'échange de renseignements.

Un programme d'examen de l'ensemble des membres du Forum mondial a été établi. Il vise également les pays non membres qui sont toutefois « concernés par le travail du Forum »329(*). Le refus d'un État de se soumettre à l'examen n'y fait pas obstacle. Ce dernier est alors réalisé sur la base de renseignements publiquement disponibles.

L'évaluation est menée sous la forme d'un examen par les Pairs (« Peer review »), c'est-à-dire deux États assistés d'un membre du secrétariat du Forum mondial. Cette revue est effectuée sous la surveillance des trente membres du groupe d'examen par les Pairs, présidé par la France, en la personne de François d'Aubert, assisté de quatre vice-présidents (Inde, Japon, Singapour et Jersey).

Ce contrôle se déroule en deux phases. La première vise à déterminer si le pays dispose d'un cadre juridique suffisant pour échanger des renseignements. Elle évalue également la pertinence du réseau conventionnel. Cette analyse est effectuée sur la base de dix critères relatifs à la disponibilité, à l'accès et au mécanisme d'échange d'informations.

Un rapport est alors publié sur le contenu et le caractère approprié du cadre normatif de chacun des pays, se concluant par une autorisation de passage en phase 2 ou non. Cette évaluation est généralement complétée de recommandations tendant à améliorer les règles en vigueur.

La seconde phase tend à dresser un bilan qualitatif et quantitatif de la coopération fiscale. Cette étape doit commencer au second semestre 2012, à l'exception de certains États qui ont bénéficié d'un examen dit « combiné » de la première et seconde phase. Ce dernier est généralement réservé aux États identifiés comme coopératifs.

Les dix éléments essentiels de transparence et d'échange de renseignements
à des fins fiscales à disponibilité des renseignements

A Disponibilité des renseignements

A.1. Les juridictions doivent s'assurer que leurs autorités compétentes ont à leur disposition des renseignements relatifs à la propriété et à l'identité pour l'ensemble des entités et arrangements pertinents.

A.2. Les juridictions doivent s'assurer que des registres comptables fiables sont tenus pour l'ensemble des entités et arrangements pertinents.

A.3. Des renseignements bancaires doivent être disponibles pour tous les titulaires de comptes.

B Accès aux renseignements

B.1. Les autorités compétentes doivent, au titre d'un accord d'échange de renseignements, avoir le pouvoir d'obtenir et de communiquer les informations demandées à une personne placée sous leur compétence territoriale et qui détient ou contrôle ces informations.

B.2. Les droits et protections applicables aux personnes dans la juridiction requise doivent être compatibles avec un échange effectif de renseignements.

C Echange de renseignements

C.1. Les mécanismes d'échange de renseignements doivent permettre un échange efficace de renseignements.

C.2. Le réseau de mécanismes d'échange de renseignements des juridictions doit couvrir tous les partenaires pertinents.

C.3. Les mécanismes d'échange de renseignements des juridictions doivent comporter des dispositions garantissant la confidentialité des renseignements reçus.

C.4. Les mécanismes d'échange de renseignements doivent respecter les droits et protections des contribuables et des tiers.

C.5. La juridiction doit fournir rapidement les renseignements demandés en vertu de son réseau de conventions.

Source : note succincte du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales

Les évaluations qui ont débuté en 2010 sont en cours de réalisation selon le calendrier ci-après :

Calendrier des examens par les Pairs dans le cadre du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales

2010

2010

2011

2011

1er semestre

2nd semestre

1er semestre

2nd semestre

Australie

Canada

Belgique

Bahreïn, Royaume de

Anguilla

Andorre

Chili

Iles Cook

Barbade

Danemark

France

Estonie

Antigua-et-Barbuda

Brésil

Chine

République tchèque

Bermudes

Allemagne

Ile de Man

Guernesey

Iles Turques et Caïques

Brunei

Costa Rica

Grenade

Botswana

Inde

Italie

Hongrie

Autriche

Hong-Kong, Chine

Chypre

Libéria

Iles Caïmans

Jamaïque

Liechtenstein

Japon

Iles Vierges britan.

Macao, Chine

Gibraltar

Malte

Ghana

Jersey

Nouvelle Zélande

Philippines

Indonésie

Malaisie

Grèce

Fédération de Russie

Irlande

Monaco

Saint-Marin

Singapour

Luxembourg

Espagne

Guatemala

Sainte-Lucie

Ile Maurice

Panama

Arabie saoudite

Suisse

Pays-Bas

Emirats arabes unis

Corée

Rép. slovaque

Norvège

Seychelles

Les Bahamas

Aruba

Antilles néerl.

Uruguay

Mexique

Afrique du Sud

Qatar

Trinité-et-Tobago

États-Unis

Royaume-Uni

St-Christophe-et-Niévès

Vanuatu

Montserrat

St-Vincent-et-les-Grenadines

       

Ancienne Rép. Youg. de Macédoine

   

Saint-Martin

       

Liban

     
         

2012

2012

2013

2013

2014

1er semestre

2nd semestre

1er semestre

2nd semestre

1er semestre

Samoa

Turquie

Belgique

Iles Vierges brit.

Bahreïn

Malaisie

Anguilla

Andorre

Belize

Rép. tchèque

Argentine

Portugal

Bermudes

Autriche

Estonie

Samoa

Antigua-et-Barbuda

Botswana

Dominique

Gibraltar

Belize

Finlande

Iles Caïmans

Hong Kong

Jamaïque

Rép. slovaque

Chili

Ghana

Iles Marshall

Hongrie

Dominique

Suède

Chypre

Inde

Philippines

Slovénie

Ancienne Rép. Youg. de Macédoine

Grenade

Nauru

Antilles néerl.

Israël

Islande

Guernesey

Liechtenstein

Iles Turques-et-Caïques

Iles Vierges amér.

Costa Rica

Israël

Nioué

Pologne

Iles Marshall

Slovénie

Malte

Luxembourg

Emirats arabes unis

Vanuatu

Guatemala

Libéria

Arabie saoudite

Saint-Martin

Nauru

 

Qatar

Monaco

Barbade

Indonésie

Mexique

Fédération de Russie

Iles Cook

Salvador

Nioué

 

Saint-Marin

Panama

Brunei

Colombie

Montserrat

St-Christophe-et-Niévès

Portugal

Mauritanie

Pologne

Brésil

Singapour

Suisse

Macao, Chine

Géorgie

Trinité-et-Tobago

Sainte-Lucie

Uruguay

Maroc

Iles Vierges américaines

Seychelles

Les Bahamas

 

Lituanie

Nigeria

Lettonie

St-Vincent-et-les-Grenadines

Aruba

 
       

Kenya

   

Liban

   

Examen Phase 1 Examen Phase 2 Examen combiné


* 323 « Les autorités compétentes des Etats contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente Convention ou pour l'administration ou l'application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des Etats contractants, de leurs subdivisions politiques ou de leurs collectivités locales, dans la mesure où l'imposition qu'elles prévoient n'est pas contraire à la Convention. »

* 324 L'article 27 du modèle traite de l'assistance en matière de recouvrement. Cette norme a une portée plus réduite que celle sur l'échange de renseignements. En effet, la législation nationale de l'Etat peut interdire cette assistance ou la limiter.

* 325 Cette logique particulière est clairement liée aux intentions onusiennes de protéger les pays en développement contre l'évaporation fiscale touchant les revenus et les capitaux étrangers pouvant s'investir sur leurs territoires.

* 326 Ouverte à la signature le 25 janvier 1988 aux pays membres de l'Organisation et du Conseil, cette convention a été paraphée par la France le 17 septembre 2003, puis ratifiée le 1er mars 2005.

* 327 Cette convention a été révisée en 2010 afin, d'une part, de la mettre à jour et, d'autre part, de l'ouvrir à la signature d'Etats qui ne sont membres ni de l'OCDE, ni du Conseil de l'Europe.

* 328 Loi n° 2011-1370 du 27 octobre 2011 autorisant l'approbation du protocole d'amendement à la convention du Conseil de l'Europe concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale. Cf. http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl11-002.html

* 329 C'était notamment le cas du Botswana, du Ghana, de la Jamaïque, de l'Ancienne République yougoslave de Macédoine, du Liban, du Qatar et de Trinité-et-Tobago. Ces pays font depuis partie du Forum mondial.