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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )
2. Les interrogations de la commission d'enquête sur le procédé de la transaction

A l'instigation plus qu'opportune de notre collègue François Pillet, la commission a eu souvent l'occasion de s'interroger sur la portée des transactions conclues par l'administration fiscale.

a) La sécurisation du recouvrement...

Les transactions portent exclusivement sur le montant des pénalités encourues à la suite de contrôles fiscaux. Elles sont conclues dans trois principaux cas :

- en général, il s'agit pour l'administration, qui peut douter tout comme le contribuable de la validité de sa position, de sécuriser l'assiette compte tenu des incertitudes juridiques en prévenant ainsi les risques d'annulation contentieuse. Comme l'a indiqué M. Thierry Nesa, « considérant qu'un mauvais accord vaut mieux qu'un bon procès, on se met autour de la table et on propose une transaction diminuant la pénalité initialement envisagée. Le contribuable, après avoir pesé le pour et le contre avec ses avocats, peut accepter et signer la transaction. » ;

- l'objet de la transaction peut également être de sécuriser le recouvrement, les rappels dépassant la capacité contributive du contribuable. Le directeur de la direction nationale de vérifications de situations fiscales a souligné devant la commission d'enquête l'efficacité « à 98 %, voire 100 % » de ce dispositif de sécurisation du recouvrement. Il a fait observer que le fait de sanctionner un contribuable ayant procédé à une optimisation fiscale au-delà de sa capacité de remboursement pouvait le dissuader de poursuivre une activité professionnelle, et que dans de telles hypothèses, une transaction permet de sortir de la difficulté ;

- enfin, lorsque la somme réclamée par l'administration est trop lourde pour le contribuable ou manifestement disproportionnée par rapport à la gravité de la faute commise, le fonctionnaire chargé du dossier conserve une faculté d'appréciation qui l'autorise à atténuer la lourdeur de la pénalité.

La commission d'enquête observe, de l'aveu même de l'administration, que la transaction est parfois conclue avec des contribuables parfaitement solvables mais dont les actifs hors de France risquent d'être extrêmement difficiles à appréhender pour recouvrer les sommes dues.

b) ... préjudiciable à la traçabilité et l'exemplarité de la sanction

Le contrôle interne et la documentation des procédures : les transactions permettent de sécuriser des recouvrements et d'éviter des contentieux parfois très longs. Cependant, ni les directions nationales, ni la sous-direction du contrôle fiscal, n'ont établi de doctrine d'emploi claire des transactions, ni mis en place une évaluation fiable de son impact financier. Un constat identique avait déjà été effectué lors de l'enquête portant sur le réseau déconcentré. La DGFIP est consciente de cet enjeu et travaille à l'heure actuelle à un meilleur encadrement et à une meilleure traçabilité des transactions.

L'examen des dossiers de transactions à la DVNI indique une documentation des décisions parfois insuffisante, en particulier lorsqu'elles sont conclues directement par les chefs de brigade.

A la DNVSF, la pratique très générale de la transaction s'explique par le type de contribuables que traite le service. La DNVSF, lorsqu'elle identifie dans ses positions des éléments de fragilité juridique, s'engage sur la voie de la transaction afin d'éviter un contentieux long et parfois coûteux. Si le principe de la transaction n'est pas contestable, on peut regretter que la doctrine d'emploi n'en soit pas davantage précisée et que des efforts pour en harmoniser l'exercice n'aient pas encore été suffisamment déployés au niveau du contrôle interne. La DNVSF semble consciente de ces difficultés et a décidé d'engager un audit interne. Une évaluation rigoureuse des conséquences financières des transactions est également nécessaire.

Le logiciel permettant d'enregistrer les pièces dématérialisées est diversement alimenté, en particulier à la DNEF et à la DNVSF. Il en résulte, dans certains cas, des difficultés pour retrouver de façon simple et rapide les étapes des procédures engagées et les éléments nécessaires à la compréhension d'un dossier pour chaque affaire. D'une façon générale, la traçabilité des décisions est inégale, qu'il s'agisse des transactions, du choix d'appliquer telle ou telle pénalité ou des résultats du contrôle lorsqu'il ne débouche sur aucune rectification. Elle doit être renforcée afin de s'assurer de l'égalité de traitement des contribuables.

Aussi, la DGFIP expérimente-t-elle à l'heure actuelle, pour l'ensemble de ses directions nationales et locales, une nouvelle application informatique destinée à renforcer la traçabilité des décisions prises. Cet outil s'inscrit également dans une finalité d'appui aux vérificateurs car il est associé à un guide méthodologique pour les orienter dans leurs investigations.