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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )

D. ... ENTRAVÉS PAR UNE POLITIQUE CONVENTIONNELLE FRANÇAISE NON ABOUTIE

La politique conventionnelle menée en matière de coopération fiscale et judiciaire n'a pas encore démontré la portée de son efficacité.

Avant que de développer ce constat, il faut dire quelques mots de l'économie de nos conventions fiscales visant à résoudre les doubles-impositions et de leur articulation avec notre système fiscal.

Chaque convention a ses particularités même si elles s'inscrivent dans le schéma général de l'OCDE. Il était donc tout à fait impossible de rendre compte des impacts d'un réseau conventionnel qui regroupe plus de 120 accords dans le cadre de cette commission. Une telle évaluation aurait un intérêt majeur pour le sujet ici abordé, en permettant notamment de faire le point sur l'inclusion de clauses anti-abus et sur leur portée, ainsi que sur les taux de retenue à la source convenus entre les parties.

Un problème particulier est posé par la combinaison de notre fiscalité de l'épargne, des dispositions portant sur l'imposition des sociétés dans les pays tiers et des clauses conventionnelles.

Cette combinaison peut aboutir à rompre la neutralité de l'impôt au bénéfice des investissements réalisés à l'étranger, qui se trouvent mieux traités que les revenus financiers versés en France. Cette incitation à l'envers devrait faire l'objet d'un examen tout particulier.

1. Les débuts de la coopération administrative

La France a signé trente-six conventions dont vingt-sept sont aujourd'hui entrées en vigueur458(*). Toutefois, dès novembre 2011, Mme Valérie Pécresse, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, rappelait que un tiers des réponses avait été reçu sur les 301 demandes formulées. Les travaux de la commission ont permis de mettre à jour ces données : le taux de réponse s'élevait au 31 décembre 2011 à plus de 60 %.

Le rapport annuel du Gouvernement au Parlement portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échange de renseignements, annexe au projet de loi de finances pour 2012, précise toutefois qu'« il conviendra de veiller à l'efficacité de l'échange de renseignements, notamment en contrecarrant toute tendance à contester la légitimité des demandes françaises. Des justifications ont pu être demandées à la France quant au caractère « vraisemblablement pertinent » des renseignements requis, au but fiscal de la demande, à l'utilité de l'information demandée pour l'application du droit interne, ou à l'épuisement préalable des moyens internes de collecte du renseignement. [...] Il y a donc là matière à un apprentissage progressif de la part de ces juridictions récemment engagées dans une démarche de transparence.

Force est de constater que la coopération dépend non seulement du cadre juridique, garanti par la conclusion des accords, mais également de la volonté politique de les mettre en oeuvre.

Mme Marie-Christine Lepetit, ancienne directrice de la législation fiscale, avait conclu lors de son audition459(*) : « Nous constatons que les pays, qu'ils soient membres ou non de l'OCDE, appliquent assez généralement ces règles [de transparence], que celles-ci découlent du modèle de l'OCDE ou du modèle de l'ONU. [...] »

Une certaine dynamique semble s'être enclenchée pour certains des États selon le graphique ci-dessous. Ces résultats doivent cependant être interprétés avec prudence.

D'une part, l'absence de réponses peut résulter d'un envoi récent des demandes d'assistance. En outre, rappelons que certains des accords ne sont entrés en vigueur qu'en 2011.

D'autre part, le graphique ci-dessous ne constitue qu'une donnée quantitative. Il ne permet pas de porter un jugement sur la qualité des informations transmises.

Situation au 31 décembre 2011 des demandes à destination des États et territoires dans le cadre d'accords d'assistance administrative récemment entrés en vigueur

Source : ministère de l'économie et des finances

Des marges de progrès existent en termes de coopération fiscale. En effet, la lutte contre l'opacité se heurte à de nombreux obstacles, tant pratiques que juridiques.

a) Les obstacles juridiques

Tout d'abord, Mme Marie-Christine Lepetit a indiqué que lorsque : « on approfondit la question, on vérifie que le diable se niche bien dans les détails. ...] Bien sûr, il existe des frottements ! Mais il existe également des procédures d'arbitrage pour les régler. [ ...]

En résumé, les règles générales de partage du droit de taxer n'ont pas connu de changements radicaux, et les pays manifestent une assez bonne communauté de vues, même si, je le répète, des États ont un peu de mal à appliquer et à admettre certaines règles, en particulier, le principe de pleine concurrence, que certains vont jusqu'à contester. »

L'impact de ces « frottements » est cependant nuancé par M. Thierry Lamorlette qui a tenu à observer460(*), que si certains pays se sont engagés à coopérer fiscalement, toutefois, « la notion de fraudeur reste sujette à interprétation, et les États peuvent refuser de répondre s'ils estiment que la définition du pays demandeur est trop large ou trop floue. Tant que les États ne se seront pas accordés sur les définitions, nous ne sortirons pas de ce problème, qui est extrêmement complexe. Il faut garder en tête que les États concernés, qui sont souvent désignés comme de petits États, sont souverains. Les îles Caïmans sont le troisième créancier des États-Unis, après le Japon et la Chine, et les Américains n'ont aucun intérêt à leur chercher querelle - d'autant plus qu'elles coopèrent : une convention a notamment été signée avec la France. Si vous avez l'occasion d'interroger des magistrats, il serait intéressant que vous les interrogiez au sujet des commissions rogatoires qui partent vers ces États, afin de savoir s'ils obtiennent un retour. »

Suggestion satisfaite ! Les difficultés abondent... et ne sont pas l'apanage des petits pays...

b) Les obstacles pratiques

Quant à la capacité de collecte des administrations fiscales, celle-ci est, à bien des égards, limitée. Ainsi, le rapport sur le réseau conventionnel précité révèle que « A défaut de dispositions permettant à l'administration locale de détenir elle-même les renseignements demandés ou d'y accéder directement, ladite administration est parfois contrainte de solliciter des tiers privés ou la personne elle-même pour obtenir ces renseignements. ».


* 458 Cf. audition du 27 mars 2012 de M. Jean-Marc Fenet.

* 459 Cf. audition du 7 mars 2012.

* 460 Cf. audition du 6 mars 2012.